7月17日，北京市高級人民法院依法公開宣判蘇嘉鴻訴中國證監(jiān)會對其作出的行政處罰和行政復(fù)議決定上訴案，以事實不清、程序違法為由終審判決撤銷被訴行政處罰決定和行政復(fù)議決定，一并撤銷此前駁回蘇嘉鴻訴訟請求的一審判決。

證監(jiān)會2016年對蘇嘉鴻出具的行政處罰決定書顯示，蘇嘉鴻在內(nèi)幕信息公開前與內(nèi)幕信息知情人員殷衛(wèi)國聯(lián)絡(luò)、接觸，相關(guān)交易行為明顯異常，且其沒有提供充分、有說服力的理由排除其涉案交易行為系利用內(nèi)幕信息，證監(jiān)會認(rèn)定，蘇嘉鴻的上述行為違反了《證券法》第七十三條、第七十六條第一款的規(guī)定，構(gòu)成《證券法》第二百零二條所述內(nèi)幕交易行為。

根據(jù)蘇嘉鴻違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)與社會危害程度，依據(jù)《證券法》第二百零二條的規(guī)定，證監(jiān)會決定沒收蘇嘉鴻違法所得65,376,232.64元，并處以65,376,232.64元罰款（共約人民幣1.3億元）。北京市高級人民法院的宣判意味著，2016年證監(jiān)會的所有處罰全部撤銷。

對于上述案件，北京市高級人民法院微信公眾號“京法網(wǎng)事”發(fā)布了《為何這起證券行政處罰被撤銷 北京高院判決詳解內(nèi)幕交易調(diào)查規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)》一文，指出法院對內(nèi)幕信息認(rèn)定、證券行政調(diào)查的規(guī)則和要求、內(nèi)幕交易推定的適用條件和標(biāo)準(zhǔn)、違法所得認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及程序合法性正當(dāng)性等五個方面的問題進(jìn)行了審理。

文章指出，本案共有五個爭議焦點：

一、涉案事項是否為內(nèi)幕信息

二、中國證監(jiān)會認(rèn)定殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人是否事實清楚

三、中國證監(jiān)會認(rèn)定蘇嘉鴻構(gòu)成內(nèi)幕交易是否正確

四、被訴處罰決定對違法所得認(rèn)定是否正確

五、本案涉及的行政程序和一審程序合法性問題

北京高院認(rèn)定，證監(jiān)會并未窮盡調(diào)查手段調(diào)查內(nèi)幕消息知情人殷衛(wèi)國，調(diào)查證據(jù)不足，推定構(gòu)成內(nèi)幕交易的基礎(chǔ)事實不清，執(zhí)法存在疏漏。在此情況下，證監(jiān)會對蘇嘉鴻證券交易活動構(gòu)成內(nèi)幕交易的推定不成立。

北京高院還指出，本案的行政處罰程序存在未履行全面、客觀、公正調(diào)查收集證據(jù)職責(zé)的問題，而后者既是事實和證據(jù)問題，也是程序問題，因而應(yīng)確認(rèn)證監(jiān)會的行政處罰程序違法。

財新網(wǎng)援引法律界人士指出，根據(jù)法律程序，目前證監(jiān)會只能申請最高院再審或者由檢察院啟動審判監(jiān)督程序，證監(jiān)會不一定能在再審過程中獲得勝訴?！氨容^存在明顯的瑕疵，法學(xué)界對內(nèi)幕交易中運(yùn)用推定手段一直爭議很大?！?

接近證監(jiān)會的人士稱，內(nèi)幕交易認(rèn)定是市場公認(rèn)的難題，執(zhí)法者在實際操作中會遇到各種各樣的困難。當(dāng)股價發(fā)生異動，并伴隨有內(nèi)幕信息傳播時，監(jiān)管層有理由推斷其中存在內(nèi)幕交易，然而，查實一宗案件并非推斷那么容易，需排查大量數(shù)據(jù)。如何把內(nèi)幕信息與內(nèi)幕交易證據(jù)確鑿地聯(lián)系起來則是最大難點。

“京法網(wǎng)事”原文如下：

7月17日下午，北京市高級人民法院依法公開宣判蘇嘉鴻訴中國證監(jiān)會對其作出的行政處罰和行政復(fù)議決定上訴案，以事實不清、程序違法為由終審判決撤銷被訴行政處罰決定和行政復(fù)議決定，一并撤銷此前駁回蘇嘉鴻訴訟請求的一審判決。

案情簡介

中國證監(jiān)會認(rèn)為蘇嘉鴻涉嫌內(nèi)幕交易，決定對其進(jìn)行立案調(diào)查，并對威華股份及相關(guān)人員進(jìn)行了檢查、調(diào)查。經(jīng)核查，中國證監(jiān)會認(rèn)為蘇嘉鴻在內(nèi)幕信息公開前與內(nèi)幕信息知情人員殷衛(wèi)國聯(lián)絡(luò)、接觸，相關(guān)交易行為明顯異常，且其沒有提供充分、有說服力的理由排除其涉案交易行為系利用內(nèi)幕信息，違反了證券法第七十三條、第七十六條第一款的規(guī)定，構(gòu)成證券法第二百零二條所述內(nèi)幕交易行為。2015年8月27日，中國證監(jiān)會向蘇嘉鴻作出《行政處罰事先告知書》，并委托上海局于同年12月9日送達(dá)。同年12月11日，蘇嘉鴻表示需要陳述申辯并舉行聽證會。同年12月25日，中國證監(jiān)會向蘇嘉鴻送達(dá)了《聽證通知書》。2016年1月19日，中國證監(jiān)會舉行聽證會，聽取了蘇嘉鴻的陳述申辯意見。

中國證監(jiān)會認(rèn)為，蘇嘉鴻交易威華股份的時點與資產(chǎn)注入及收購銅礦事項的進(jìn)展情況高度吻合，但是蘇嘉鴻沒有為其與殷衛(wèi)國在涉案期間存在接觸聯(lián)絡(luò)以及其交易行為與內(nèi)幕信息形成過程高度吻合提供充分、有說服力的解釋。蘇嘉鴻的上述行為違反了證券法第七十三條、第七十六條第一款的規(guī)定，構(gòu)成證券法第二百零二條所述內(nèi)幕交易行為。根據(jù)蘇嘉鴻違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)與社會危害程度，依據(jù)證券法第二百零二條的規(guī)定，中國證監(jiān)會作出〔2016〕56號行政處罰決定：沒收蘇嘉鴻違法所得65,376,232.64元，并處以65,376,232.64元罰款。蘇嘉鴻不服被訴處罰決定，向中國證監(jiān)會申請行政復(fù)議。中國證監(jiān)會經(jīng)審查作出〔2017〕63號行政復(fù)議決定，決定維持被訴處罰決定。蘇嘉鴻仍不服，訴至法院。

判決詳解

圍繞當(dāng)事人爭議焦點，北京市高級人民法院對內(nèi)幕信息認(rèn)定、證券行政調(diào)查的規(guī)則和要求、內(nèi)幕交易推定的適用條件和標(biāo)準(zhǔn)、違法所得認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及程序合法性正當(dāng)性等五個方面的問題進(jìn)行了審理，并認(rèn)為：

內(nèi)幕信息認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題

涉案事項是否為內(nèi)幕信息問題，是本案的第一個爭議焦點。蘇嘉鴻認(rèn)為，中國證監(jiān)會提供的證據(jù)不能證明涉案事項“重大資產(chǎn)重組”“注入IT資產(chǎn)及收購銅礦”已經(jīng)形成決定或方案，中國證監(jiān)會認(rèn)定涉案事項形成內(nèi)幕信息主要證據(jù)不足。中國證監(jiān)會認(rèn)為，威華股份注入IT資產(chǎn)及收購銅礦方案，屬于證券法第六十七條第二款第二項規(guī)定的“公司的重大投資行為和重大的購置財產(chǎn)的決定”，至遲不晚于2013年2月23日，有關(guān)涉案事項的信息已構(gòu)成內(nèi)幕信息。

法院認(rèn)為，依據(jù)證券法第七十五條規(guī)定，證券交易活動中，涉及公司的經(jīng)營、財務(wù)或者對該公司證券的市場價格有重大影響的尚未公開的信息，為內(nèi)幕信息。本法第六十七條第二款所列重大事件屬于內(nèi)幕信息。證券法第六十七條第二款第二項規(guī)定，公司的重大投資行為和重大的購置財產(chǎn)的決定為前款所稱重大事件。本案中，威華股份注入IT資產(chǎn)及收購銅礦方案，屬于公司的重大投資行為，在其未公開之前，中國證監(jiān)會據(jù)此認(rèn)定屬于證券法第六十七條第二款第二項的內(nèi)幕信息正確。影響內(nèi)幕信息形成的動議、籌劃、決策或者執(zhí)行人員，其動議、籌劃、決策或者執(zhí)行初始時間，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為內(nèi)幕信息的形成之時。本案中，不晚于2013年2月23日，威華股份管理層已經(jīng)實質(zhì)啟動IT資產(chǎn)注入及收購銅礦的籌劃工作，因此中國證監(jiān)會認(rèn)定內(nèi)幕信息至遲不晚于2013年2月23日形成，并無不當(dāng)。

至于IT資產(chǎn)注入及收購銅礦方案被讓殼方案所替代，是否影響內(nèi)幕信息的認(rèn)定問題，二審法院認(rèn)同一審判決的結(jié)論，即不構(gòu)成實質(zhì)影響。這是因為，威華股份注入IT資產(chǎn)及收購銅礦方案本身構(gòu)成內(nèi)幕信息，并不限于該方案的對象或者方式，乃至于與該方案是否最后成功完成也并無直接關(guān)系。公司重大決策及其討論實施過程，可能是一個動態(tài)、連續(xù)、有機(jī)關(guān)聯(lián)的過程，只要啟動威華股份注入IT資產(chǎn)及收購銅礦方案本身符合內(nèi)幕信息的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)幕信息即已形成，其后實施對象、方式的變化以及是否成功等都不會實質(zhì)性改變內(nèi)幕信息已經(jīng)形成的事實。

證券行政調(diào)查的規(guī)則和要求

中國證監(jiān)會認(rèn)定殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人是否事實清楚問題，是本案的第二個爭議焦點。蘇嘉鴻認(rèn)為，中國證監(jiān)會在調(diào)查過程中，并未找到殷衛(wèi)國，核實清楚殷衛(wèi)國的身份信息，也未對殷衛(wèi)國的情況展開調(diào)查，認(rèn)定殷衛(wèi)國屬于內(nèi)幕信息知情人事實不清，法律依據(jù)不明。中國證監(jiān)會認(rèn)為，其已窮盡各種手段調(diào)查收集證據(jù)，而且即使找到了相關(guān)人員，其不配合調(diào)查的情況也很常見，雖然作為涉案人員的殷衛(wèi)國一直未被找到，但其他涉案人員詢問筆錄以及有關(guān)會議記錄證明，殷衛(wèi)國實際參與了資產(chǎn)注入事項的形成過程并知悉銅礦收購事項，為內(nèi)幕信息知情人。

法院認(rèn)為，先調(diào)查取證，后作出認(rèn)定和處理，是行政執(zhí)法的基本原則。行政程序啟動后，調(diào)查收集證據(jù)并在證據(jù)基礎(chǔ)上認(rèn)定事實，是行政機(jī)關(guān)負(fù)有的法定義務(wù)。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十六條的規(guī)定，在行政處罰一般程序中，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)。結(jié)合行政執(zhí)法實踐，該規(guī)定的理解主要包含以下幾層含義：一是行政機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)必須全面，在內(nèi)容上既包括對相對人有利的證據(jù)，也包括對相對人不利的證據(jù)，在范圍上既要向涉嫌違法的相對人進(jìn)行調(diào)查，也要向了解案件事實的直接當(dāng)事人和利害關(guān)系人進(jìn)行調(diào)查，特別是案件涉及的直接當(dāng)事方，是案件事實的直接經(jīng)歷者，也是權(quán)利攸關(guān)方，理當(dāng)成為行政調(diào)查不可或缺的對象。二是行政機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)必須客觀，避免主觀隨意性，遵循證據(jù)相互印證的規(guī)則，將調(diào)查來的直接證據(jù)和間接證據(jù)、直接當(dāng)事方證言與其他了解案情的證人證言相互比對，提升據(jù)以認(rèn)定事實的客觀性。三是行政機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)必須公正，即調(diào)查收集證據(jù)不存在偏私或武斷，不僅要做到調(diào)查手段和程序合法，還應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人看得見的方式實現(xiàn)全面客觀調(diào)查收集證據(jù)的目標(biāo)。當(dāng)然，上述三個方面是行政處罰一般程序中調(diào)查收集證據(jù)的原則要求，并不排除行政機(jī)關(guān)在具體調(diào)查收集證據(jù)方法、時機(jī)和手段上享有一定的裁量空間，只要裁量沒有超出必要限度，法院在審查行政處罰合法性時應(yīng)當(dāng)予以尊重。

本案中，中國證監(jiān)會認(rèn)定蘇嘉鴻從事法律所禁止的內(nèi)幕交易，其中殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人是關(guān)鍵的事實基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)做到證據(jù)扎實充分。按照前述行政處罰調(diào)查收集證據(jù)的法定要求，中國證監(jiān)會在認(rèn)定這一關(guān)鍵事實的時候，應(yīng)當(dāng)遵循全面、客觀、公正的原則調(diào)查收集有關(guān)證明殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人的證據(jù)，即：既調(diào)查收集有關(guān)“物”的證據(jù)，比如相關(guān)會議記錄，又調(diào)查收集有關(guān)“人”的證據(jù)，比如涉案的利害關(guān)系人，在調(diào)查收集有關(guān)“人”的證據(jù)的時候，既要向知道殷衛(wèi)國是否參與內(nèi)幕信息形成的其他人調(diào)查收集證據(jù)，也要向直接當(dāng)事方的殷衛(wèi)國調(diào)查收集證據(jù)，以確保調(diào)查的全面性；既需要向內(nèi)幕信息其他知情人調(diào)查了解內(nèi)幕信息知情人范圍以及殷衛(wèi)國是否屬于內(nèi)幕信息知情人，也需要直接向殷衛(wèi)國本人調(diào)查了解其在內(nèi)幕信息形成和發(fā)展乃至傳遞過程中的情況，通過證據(jù)相互印證并排除矛盾來確保據(jù)以定案事實的客觀性；在認(rèn)定殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人且蘇嘉鴻對此提出異議的情況下，既需要讓殷衛(wèi)國參與調(diào)查程序并陳述其所知曉的事實，還需要將該調(diào)查程序和方式以殷衛(wèi)國以及受該認(rèn)定影響的其他利害關(guān)系人看得見的方式展示出來，通過公開公平的程序確保調(diào)查的公正性。簡而言之，中國證監(jiān)會認(rèn)定殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人，除了相關(guān)會議記錄以及其他相關(guān)人員的證人證言外，還必須向殷衛(wèi)國本人進(jìn)行調(diào)查詢問，除非窮盡調(diào)查手段而客觀上無法向殷衛(wèi)國本人進(jìn)行調(diào)查了解。這就是說，雖然有關(guān)會議記錄和其他涉案人員詢問筆錄均顯示殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人，中國證監(jiān)會還應(yīng)當(dāng)向作為直接當(dāng)事人的殷衛(wèi)國進(jìn)行調(diào)查了解，除非窮盡調(diào)查手段仍存在客觀上無法調(diào)查的情況。至于調(diào)查的手段，一般情況下是向當(dāng)事人發(fā)送調(diào)查或詢問通知書，具體方式可以由中國證監(jiān)會裁量；至于通知的方式，按照法律的規(guī)定和日常生活經(jīng)驗，可以在當(dāng)事人的住所地、經(jīng)常居住地或戶籍所在地以及當(dāng)事人的工作場所等地方向當(dāng)事人進(jìn)行送達(dá)，也可以根據(jù)實際情況使用電話、傳真等便捷方式通知當(dāng)事人接受調(diào)查或詢問，并做好相應(yīng)的證據(jù)留存工作。本案中，中國證監(jiān)會認(rèn)為需要向殷衛(wèi)國進(jìn)行直接調(diào)查了解，實際上也為尋找殷衛(wèi)國接受調(diào)查采取了一定的實際行動，比如通過電話方式聯(lián)系殷衛(wèi)國，還試圖到殷衛(wèi)國可能從業(yè)的單位進(jìn)行調(diào)查了解，但是，中國證監(jiān)會的這些努力尚不構(gòu)成窮盡調(diào)查方法和手段，也不能根據(jù)這些努力得出客觀上存在無法向殷衛(wèi)國進(jìn)行調(diào)查了解的情況。這是因為，中國證監(jiān)會尋找殷衛(wèi)國的相關(guān)場所，只是殷衛(wèi)國可能從業(yè)的單位，并不是確定的實際可以通知到殷衛(wèi)國的地址，而且看不出中國證監(jiān)會曾到殷衛(wèi)國住所地、經(jīng)常居住地或戶籍所在地等地方進(jìn)行必要的調(diào)查了解。即使是便捷通知方式，在案證據(jù)顯示，中國證監(jiān)會聯(lián)系殷衛(wèi)國的方式也并不全面，電話聯(lián)絡(luò)中遺漏掉了“1392091XXX9”號碼，且遺漏掉的該號碼恰恰是蘇嘉鴻接受詢問時強(qiáng)調(diào)的殷衛(wèi)國聯(lián)系方式，也是中國證監(jiān)會調(diào)查人員重點詢問的殷衛(wèi)國聯(lián)系方式，更是中國證監(jiān)會認(rèn)定蘇嘉鴻與殷衛(wèi)國存在數(shù)十次電話和短信聯(lián)絡(luò)的手機(jī)號碼。執(zhí)法中存在的上述疏漏，說明中國證監(jiān)會對殷衛(wèi)國的調(diào)查詢問并沒有窮盡必要的調(diào)查方式和手段，直接導(dǎo)致其認(rèn)定殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人的證據(jù)，因未向本人調(diào)查了解而不全面、因其他證據(jù)未能與本人陳述相互印證并排除矛盾而導(dǎo)致事實在客觀性上存疑、因未讓當(dāng)事人本人參與內(nèi)幕信息知情人的認(rèn)定并將該過程以當(dāng)事人看得見的方式展示出來而使得公正性打了折扣。據(jù)此，法院確認(rèn)中國證監(jiān)會在認(rèn)定殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人時未盡到全面、客觀、公正的法定調(diào)查義務(wù)，中國證監(jiān)會認(rèn)定殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人事實不清、證據(jù)不足。蘇嘉鴻對該問題的主張成立，法院予以支持。

對于中國證監(jiān)會認(rèn)為是否向殷衛(wèi)國本人進(jìn)行調(diào)查了解屬于其執(zhí)法裁量范圍的主張，法院認(rèn)為，殷衛(wèi)國系中國證監(jiān)會認(rèn)定的內(nèi)幕信息知情人，在認(rèn)定蘇嘉鴻內(nèi)幕交易中起著關(guān)鍵的“聯(lián)接點”作用，依法應(yīng)當(dāng)納入調(diào)查范圍，中國證監(jiān)會在開展調(diào)查的方式、程序和手段上存在一定的裁量空間，但在是否對殷衛(wèi)國進(jìn)行調(diào)查了解的問題上不存在裁量的空間，因此對中國證監(jiān)會的該項主張，法院不予采納。中國證監(jiān)會還認(rèn)為，即使找到了殷衛(wèi)國，其也可能不配合調(diào)查。法院認(rèn)為，這是一個基于假設(shè)的主張，本身不足為據(jù)。而且，進(jìn)一步來說，中國證監(jiān)會在調(diào)查過程中所需要做的是把法定調(diào)查義務(wù)履行到位，對應(yīng)當(dāng)開展調(diào)查的當(dāng)事人窮盡調(diào)查方式和手段，無論如何，法定調(diào)查義務(wù)的履行都不是以被調(diào)查人配合為前提的，更不能以被調(diào)查人可能不配合調(diào)查為由怠于履行法定調(diào)查職責(zé)。因此，對中國證監(jiān)會的該項意見，法院不予采納。