克林頓的白宮官員開(kāi)始簽發(fā)名為“總統(tǒng)指示”的文件，以啟動(dòng)官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)的規(guī)制過(guò)程。這些指示并沒(méi)有讓官僚機(jī)構(gòu)在深度研究相關(guān)議題后，再設(shè)計(jì)它自己的規(guī)制項(xiàng)目。白宮官員經(jīng)常告訴官僚機(jī)構(gòu)，總統(tǒng)希望規(guī)制措施看起來(lái)是什么樣子（至少是以抽象性的語(yǔ)言），同時(shí)給出一個(gè)具體的時(shí)間期限，在此之前必須拿出規(guī)制措施，提交OIRA辦公室做進(jìn)一步審查。最重要的是，克林頓通常親自面對(duì)新聞?dòng)浾?，高調(diào)地宣布他由上至下的規(guī)制議案。

每當(dāng)官僚機(jī)構(gòu)拿出一個(gè)具體的規(guī)制提案時(shí)，克林頓就會(huì)重復(fù)這一“沽名釣譽(yù)”的儀式。在得到OIRA辦公室的批準(zhǔn)后，行政機(jī)構(gòu)的首腦留在了陰影內(nèi)，而總統(tǒng)卻在聚光燈下向公眾宣布他最新的動(dòng)議。

國(guó)會(huì)從來(lái)沒(méi)有明文授權(quán)這一最新的奪權(quán)。但是，這一事實(shí)并沒(méi)有導(dǎo)致對(duì)克林頓之大躍進(jìn)的普遍法律譴責(zé)。恰恰相反，它激發(fā)了自由派的法律學(xué)者發(fā)展出精巧的理論，以期填補(bǔ)這一制定法上的空隙。

最值得注意的貢獻(xiàn)來(lái)自于艾琳娜·卡根一篇100頁(yè)左右的論文《總統(tǒng)府行政》。卡根曾是克林頓任期內(nèi)的白宮官員，在設(shè)計(jì)克林頓方案時(shí)扮演過(guò)重要的角色。接下來(lái)，她在《哈佛法律評(píng)論》上為克林頓的改革進(jìn)行辯護(hù)。該文完成于她就職哈佛法學(xué)院院長(zhǎng)的前夕，文章對(duì)克林頓突破的合法性和智慧進(jìn)行了有力的辯護(hù)。

卡根并不只是總統(tǒng)權(quán)力的又一位法律辯護(hù)士。她完全承認(rèn)集權(quán)化會(huì)招致新的危險(xiǎn)。如果說(shuō)白宮官員都是聰明人，那么他們現(xiàn)在意圖引導(dǎo)的行政機(jī)構(gòu)官員都是經(jīng)驗(yàn)豐富的職業(yè)人士，后者長(zhǎng)期以來(lái)都在努力理解他們所要規(guī)制的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)。近期的權(quán)力轉(zhuǎn)移必然會(huì)改變政策決策的平衡，由行政機(jī)構(gòu)的專家知識(shí)模式走向落實(shí)總統(tǒng)“命令”的政治化模式。

卡根也承認(rèn)，總統(tǒng)行政帶來(lái)了一種新的危險(xiǎn)：“不守法——在解釋制定法時(shí)，總統(tǒng)要比獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)官員更傾向于挑戰(zhàn)法律的極限?！?

在克林頓于1994年中期選舉將國(guó)會(huì)讓給共和黨之后，這一動(dòng)力變得尤其顯著。既然克林頓不可能繼續(xù)奢望重大的立法成就，他開(kāi)始發(fā)現(xiàn)，如要實(shí)現(xiàn)他的國(guó)內(nèi)政策目標(biāo)，行政很可能是最最關(guān)鍵的手段——原因部分在于行政或許是唯一可用的手段……在總統(tǒng)那里官僚化可以說(shuō)是多多益善。

在一次又一次的活動(dòng)中，在一次又一次的演講中，克林頓主張他對(duì)行政行為的所有權(quán)，將行政行為作為他的價(jià)值和決策的產(chǎn)物呈現(xiàn)給公眾。在公眾看來(lái)，克林頓公開(kāi)地成為“執(zhí)法權(quán)力”的行使者，并且在這一角色定位上成為規(guī)制行為的根源。因此，在克林頓的執(zhí)政時(shí)期，“公共總統(tǒng)”開(kāi)始擺脫純粹的“修辭總統(tǒng)”角色，而成為“行政的總統(tǒng)”。

比爾·克林頓（資料圖/白宮）

卡根指出，當(dāng)官僚機(jī)構(gòu)努力完成總統(tǒng)的指令時(shí)，克林頓總統(tǒng)的要求就產(chǎn)生了反復(fù)出現(xiàn)的不守法事件。雖然如此，卡根還是得出結(jié)論，總統(tǒng)所獨(dú)具的民主正當(dāng)性將重于超凡魅力型的不守法危險(xiǎn)。如果總統(tǒng)要完成美國(guó)人在其職位上寄托的厚望，那么他就是要能夠克服官僚制的惰性和有限視野，后者構(gòu)成了總統(tǒng)實(shí)現(xiàn)其選舉授命的障礙。

卡根的論文將不守法的風(fēng)險(xiǎn)處理成總統(tǒng)集權(quán)所要支付的可接受代價(jià)，在建構(gòu)兩黨精英有關(guān)執(zhí)法特權(quán)的共識(shí)時(shí)，該文扮演著一種關(guān)鍵角色。接下來(lái)，小布什和奧巴馬都在繼續(xù)克林頓政府所展示的集權(quán)化道路，可以說(shuō)是順理成章之事。

我希望挑戰(zhàn)這一華盛頓圈子內(nèi)的共識(shí)。本章所展示的大框架讓我們得以瞥見(jiàn)一種更黑暗的可能性：

通過(guò)建構(gòu)一種新形式的總統(tǒng)行政，政治中間派如克林頓和奧巴馬正在將我們帶向一種悲劇性的未來(lái)，到那時(shí)，極端主義的總統(tǒng)將主宰著官僚機(jī)構(gòu)的舞臺(tái)。尤其是在面對(duì)國(guó)會(huì)的反對(duì)時(shí)，他們將運(yùn)用白宮官員向官僚機(jī)構(gòu)發(fā)出行動(dòng)命令，以執(zhí)行他們的克里斯瑪型想象。

在制造出一種總統(tǒng)指令的穩(wěn)定體制后，白宮內(nèi)的效忠官員將不再尊重由行政機(jī)構(gòu)所提供的對(duì)事實(shí)的專家評(píng)估、或者對(duì)法律的傳統(tǒng)理解。白宮官員將號(hào)召整個(gè)執(zhí)法分支，加入執(zhí)行人民對(duì)總統(tǒng)的授命的激情事業(yè)。而且，總統(tǒng)的這些指令將受到熱情的歡迎——因?yàn)楣倭艡C(jī)構(gòu)處在總統(tǒng)政治任命者的控制下，而后者是基于他們的政黨忠誠(chéng)獲得其現(xiàn)有職位的。

但這真的是我們想要的嗎？