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行文至此，我一直在論述，總統(tǒng)如何由18世紀(jì)的社會賢達(dá)，轉(zhuǎn)變?yōu)?9世紀(jì)的政黨巨頭，再轉(zhuǎn)變?yōu)?0世紀(jì)的民眾領(lǐng)袖，最后成為21世紀(jì)的煽動政治家，他們主張超憲法的權(quán)力，以控制威脅共和國的危機。

但是，現(xiàn)代總統(tǒng)不僅主導(dǎo)著政治系統(tǒng)。他還指揮著一支龐大的官僚機器：這個機器是否會抵制，還是促進(jìn)總統(tǒng)的煽動政治？

美國的制憲者根本不可能想到這一問題，更不必說去解決這個問題。在他們的理念中，行政就如同政治一樣，將是一種紳士們的游戲。主要的工作被置于本地方社會賢達(dá)之手，由他們充當(dāng)著關(guān)稅的征收員、合眾國的檢控官、以及其它此類職務(wù)。由專業(yè)官員組成的官僚軍團(tuán)開始在美國政府內(nèi)擔(dān)當(dāng)起重要的角色，距此尚有一個世紀(jì)的時間。

建國者們所認(rèn)可的唯一專業(yè)技能是法律類的——因此，他們讓法官獨立于政治，這是在約翰·洛克的基礎(chǔ)上邁出的巨大一步。在洛克看來，司法機關(guān)只不過是執(zhí)法分支的一部分，并不應(yīng)該被視為政府的一個獨立分支。美國的建國者對此持不同意見——基于他們在殖民地時期的經(jīng)驗，建國者采納了強有力的措施以保護(hù)法官免于政治壓力。

但他們最遠(yuǎn)也只能看到這里。他們并不擔(dān)憂，他們的體制將會運轉(zhuǎn)于一個由總統(tǒng)控制著龐大聯(lián)邦官僚體系的世界內(nèi)——這一前景完全超出了18世紀(jì)思想的視界。但是我們確實有理由擔(dān)憂——因為建國者的體制已經(jīng)對美國的現(xiàn)代官僚國家產(chǎn)生了惡劣的影響，極大地增加了在未來世紀(jì)內(nèi)脫軌總統(tǒng)的危險。

首先看基本問題。

現(xiàn)代官僚政治已經(jīng)成為總統(tǒng)和國會爭奪政治支配地位的核心戰(zhàn)場之一。兩方面都在這一斗爭過程中展示了他們自己的獨門武器。國會委員會運用它們的預(yù)算權(quán)力，如果行政機構(gòu)不服從主要參議員和眾議員給出的指令，它們就將進(jìn)行財政報復(fù)。

總統(tǒng)的反擊武器則是他的人事任命權(quán)?？偨y(tǒng)不可能指望終身制的公務(wù)員站出來對抗國會的恐嚇。假如總統(tǒng)希望維持其政策背后的官僚能量，他必須將政治任命官員安置在關(guān)鍵職位上——并且借用政治官員的忠誠去避開國會對白宮議案的抵制。

前述的要求已經(jīng)以不同方式得到了自我展示。

第一，總統(tǒng)有了越來越多的政治任命官員，由此獲得了將官僚體系殖民化的權(quán)利。

要求參議院批準(zhǔn)的高級職位的數(shù)目已經(jīng)從肯尼迪政府時期的196個，增加至克林頓政府時期的786個，再到小布什政府時的1141個。總統(tǒng)還可以單方面任命很多關(guān)鍵的職位，總體上看，總統(tǒng)有權(quán)做出3000位政治官員的任命。再沒有成熟的民主國家允許其首席執(zhí)法官任命一支政治效忠者的大軍，后者在職位上可以基于總統(tǒng)的議程否決職業(yè)公務(wù)員的判斷。

第二，現(xiàn)代總統(tǒng)的身邊總是圍繞著超級效忠者的白宮官員——近年來人數(shù)已經(jīng)超過了500人。這些為數(shù)眾多的官員在推動總統(tǒng)權(quán)力的進(jìn)一步集中化時扮演了關(guān)鍵的角色。

這是一種現(xiàn)代的發(fā)展。只是到了1939年，羅斯?？偨y(tǒng)才獲得了提名六位“總統(tǒng)助手”作為他的辦公人員的權(quán)利。直到那時，總統(tǒng)還是通過他的內(nèi)閣進(jìn)行統(tǒng)治，只是有時候借用內(nèi)閣某部借給他的臨時性的顧問。但經(jīng)歷了兩代人的時間，白宮官員已經(jīng)變成了一個權(quán)力大本營。白宮“沙皇”有時候要比內(nèi)閣閣員更有權(quán)力。

在過去數(shù)十年中，總統(tǒng)已經(jīng)為他們的白宮官員提供了新的工具，讓龐大的官僚機構(gòu)屈從于白宮的意志。這些集權(quán)化技術(shù)的構(gòu)建可以說是從尼克松到奧巴馬的兩黨共建工程，但是，羅納德·里根在其中實現(xiàn)了關(guān)鍵性的突破。

里根首開先例地簽發(fā)總統(tǒng)令，要求聯(lián)邦官僚機關(guān)服從他偏好的規(guī)制哲學(xué)：在里根那里就是經(jīng)濟(jì)上的成本收益分析。里根的命令要求執(zhí)法分支內(nèi)的所有機構(gòu)，在發(fā)布主要的規(guī)制議案之前，均要向白宮內(nèi)的特定辦公室提交一份規(guī)制分析報告。

國會的制定法從未授權(quán)這一步驟。正相反，國會通常是將規(guī)制的全部職責(zé)授予特定的規(guī)制機構(gòu)或者內(nèi)閣部門，而沒有明文給予總統(tǒng)以干預(yù)的權(quán)利。盡管如此，里根總統(tǒng)還是改造了他的信息和規(guī)制事務(wù)辦公室（OIRA）——在華盛頓圈子內(nèi)被稱為“Oh, Ira”——使之成為整個執(zhí)法分支的最高規(guī)制者。

羅納德·里根（資料圖/白宮）

里根和其后的老布什都將OIRA辦公室當(dāng)作其主要政治運動的關(guān)鍵要素，用以反對由羅斯福新政和偉大社會奠定的大政府哲學(xué)。半個世紀(jì)以來的立法已經(jīng)將積極政府的原則寫入治理法律中——甚至一個由共和黨領(lǐng)導(dǎo)的官僚機構(gòu)經(jīng)常相信自己有進(jìn)行大規(guī)模干預(yù)的法律職責(zé)。但是，規(guī)制機構(gòu)目前面臨著OIRA辦公室內(nèi)的一個最終障礙，后者經(jīng)常性地否決它們的提議——因此，白宮利用成本收益分析來破壞法治的企圖制造了廣泛的抗議。

這些抗議未能阻止里根—布什的白宮繼續(xù)進(jìn)行集權(quán)化的審查，但是，當(dāng)民主黨于1992年重新入主白宮時，OIRA辦公室的前途確實罩上了一層陰云。既然規(guī)制政府的擁護(hù)者重新回到?jīng)Q策的職位，我們有理由期待他們要求克林頓總統(tǒng)取消OIRA辦公室，解放政府各部以完成它們的制定法授權(quán)。

所有這一切均未發(fā)生?？肆诸D總統(tǒng)不僅保留了OIRA辦公室，而且將集權(quán)工程推向了新的高度。在克林頓總統(tǒng)看來，OIRA辦公室的問題在于它的反規(guī)制偏見：它可以因政府部門的議案成本太高而將它們否決，但是，它不能將規(guī)制者推往積極的新方向。既然克林頓是一位積極政府的真誠信徒，他很快行動起來彌補這一缺陷。