7月17日，北京市高級人民法院依法公開宣判蘇嘉鴻訴中國證監(jiān)會對其作出的行政處罰和行政復議決定上訴案，以事實不清、程序違法為由終審判決撤銷被訴行政處罰決定和行政復議決定，一并撤銷此前駁回蘇嘉鴻訴訟請求的一審判決。

證監(jiān)會2016年對蘇嘉鴻出具的行政處罰決定書顯示，蘇嘉鴻在內(nèi)幕信息公開前與內(nèi)幕信息知情人員殷衛(wèi)國聯(lián)絡、接觸，相關(guān)交易行為明顯異常，且其沒有提供充分、有說服力的理由排除其涉案交易行為系利用內(nèi)幕信息，證監(jiān)會認定，蘇嘉鴻的上述行為違反了《證券法》第七十三條、第七十六條第一款的規(guī)定，構(gòu)成《證券法》第二百零二條所述內(nèi)幕交易行為。

根據(jù)蘇嘉鴻違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)與社會危害程度，依據(jù)《證券法》第二百零二條的規(guī)定，證監(jiān)會決定沒收蘇嘉鴻違法所得65,376,232.64元，并處以65,376,232.64元罰款（共約人民幣1.3億元）。北京市高級人民法院的宣判意味著，2016年證監(jiān)會的所有處罰全部撤銷。

對于上述案件，北京市高級人民法院微信公眾號“京法網(wǎng)事”發(fā)布了《為何這起證券行政處罰被撤銷 北京高院判決詳解內(nèi)幕交易調(diào)查規(guī)則與標準》一文，指出法院對內(nèi)幕信息認定、證券行政調(diào)查的規(guī)則和要求、內(nèi)幕交易推定的適用條件和標準、違法所得認定標準以及程序合法性正當性等五個方面的問題進行了審理。

文章指出，本案共有五個爭議焦點：

一、涉案事項是否為內(nèi)幕信息

二、中國證監(jiān)會認定殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人是否事實清楚

三、中國證監(jiān)會認定蘇嘉鴻構(gòu)成內(nèi)幕交易是否正確

四、被訴處罰決定對違法所得認定是否正確

五、本案涉及的行政程序和一審程序合法性問題

北京高院認定，證監(jiān)會并未窮盡調(diào)查手段調(diào)查內(nèi)幕消息知情人殷衛(wèi)國，調(diào)查證據(jù)不足，推定構(gòu)成內(nèi)幕交易的基礎事實不清，執(zhí)法存在疏漏。在此情況下，證監(jiān)會對蘇嘉鴻證券交易活動構(gòu)成內(nèi)幕交易的推定不成立。

北京高院還指出，本案的行政處罰程序存在未履行全面、客觀、公正調(diào)查收集證據(jù)職責的問題，而后者既是事實和證據(jù)問題，也是程序問題，因而應確認證監(jiān)會的行政處罰程序違法。

財新網(wǎng)援引法律界人士指出，根據(jù)法律程序，目前證監(jiān)會只能申請最高院再審或者由檢察院啟動審判監(jiān)督程序，證監(jiān)會不一定能在再審過程中獲得勝訴?！氨容^存在明顯的瑕疵，法學界對內(nèi)幕交易中運用推定手段一直爭議很大?！?

接近證監(jiān)會的人士稱，內(nèi)幕交易認定是市場公認的難題，執(zhí)法者在實際操作中會遇到各種各樣的困難。當股價發(fā)生異動，并伴隨有內(nèi)幕信息傳播時，監(jiān)管層有理由推斷其中存在內(nèi)幕交易，然而，查實一宗案件并非推斷那么容易，需排查大量數(shù)據(jù)。如何把內(nèi)幕信息與內(nèi)幕交易證據(jù)確鑿地聯(lián)系起來則是最大難點。

“京法網(wǎng)事”原文如下：

7月17日下午，北京市高級人民法院依法公開宣判蘇嘉鴻訴中國證監(jiān)會對其作出的行政處罰和行政復議決定上訴案，以事實不清、程序違法為由終審判決撤銷被訴行政處罰決定和行政復議決定，一并撤銷此前駁回蘇嘉鴻訴訟請求的一審判決。

案情簡介

中國證監(jiān)會認為蘇嘉鴻涉嫌內(nèi)幕交易，決定對其進行立案調(diào)查，并對威華股份及相關(guān)人員進行了檢查、調(diào)查。經(jīng)核查，中國證監(jiān)會認為蘇嘉鴻在內(nèi)幕信息公開前與內(nèi)幕信息知情人員殷衛(wèi)國聯(lián)絡、接觸，相關(guān)交易行為明顯異常，且其沒有提供充分、有說服力的理由排除其涉案交易行為系利用內(nèi)幕信息，違反了證券法第七十三條、第七十六條第一款的規(guī)定，構(gòu)成證券法第二百零二條所述內(nèi)幕交易行為。2015年8月27日，中國證監(jiān)會向蘇嘉鴻作出《行政處罰事先告知書》，并委托上海局于同年12月9日送達。同年12月11日，蘇嘉鴻表示需要陳述申辯并舉行聽證會。同年12月25日，中國證監(jiān)會向蘇嘉鴻送達了《聽證通知書》。2016年1月19日，中國證監(jiān)會舉行聽證會，聽取了蘇嘉鴻的陳述申辯意見。

中國證監(jiān)會認為，蘇嘉鴻交易威華股份的時點與資產(chǎn)注入及收購銅礦事項的進展情況高度吻合，但是蘇嘉鴻沒有為其與殷衛(wèi)國在涉案期間存在接觸聯(lián)絡以及其交易行為與內(nèi)幕信息形成過程高度吻合提供充分、有說服力的解釋。蘇嘉鴻的上述行為違反了證券法第七十三條、第七十六條第一款的規(guī)定，構(gòu)成證券法第二百零二條所述內(nèi)幕交易行為。根據(jù)蘇嘉鴻違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)與社會危害程度，依據(jù)證券法第二百零二條的規(guī)定，中國證監(jiān)會作出〔2016〕56號行政處罰決定：沒收蘇嘉鴻違法所得65,376,232.64元，并處以65,376,232.64元罰款。蘇嘉鴻不服被訴處罰決定，向中國證監(jiān)會申請行政復議。中國證監(jiān)會經(jīng)審查作出〔2017〕63號行政復議決定，決定維持被訴處罰決定。蘇嘉鴻仍不服，訴至法院。

判決詳解

圍繞當事人爭議焦點，北京市高級人民法院對內(nèi)幕信息認定、證券行政調(diào)查的規(guī)則和要求、內(nèi)幕交易推定的適用條件和標準、違法所得認定標準以及程序合法性正當性等五個方面的問題進行了審理，并認為：

內(nèi)幕信息認定標準問題

涉案事項是否為內(nèi)幕信息問題，是本案的第一個爭議焦點。蘇嘉鴻認為，中國證監(jiān)會提供的證據(jù)不能證明涉案事項“重大資產(chǎn)重組”“注入IT資產(chǎn)及收購銅礦”已經(jīng)形成決定或方案，中國證監(jiān)會認定涉案事項形成內(nèi)幕信息主要證據(jù)不足。中國證監(jiān)會認為，威華股份注入IT資產(chǎn)及收購銅礦方案，屬于證券法第六十七條第二款第二項規(guī)定的“公司的重大投資行為和重大的購置財產(chǎn)的決定”，至遲不晚于2013年2月23日，有關(guān)涉案事項的信息已構(gòu)成內(nèi)幕信息。

法院認為，依據(jù)證券法第七十五條規(guī)定，證券交易活動中，涉及公司的經(jīng)營、財務或者對該公司證券的市場價格有重大影響的尚未公開的信息，為內(nèi)幕信息。本法第六十七條第二款所列重大事件屬于內(nèi)幕信息。證券法第六十七條第二款第二項規(guī)定，公司的重大投資行為和重大的購置財產(chǎn)的決定為前款所稱重大事件。本案中，威華股份注入IT資產(chǎn)及收購銅礦方案，屬于公司的重大投資行為，在其未公開之前，中國證監(jiān)會據(jù)此認定屬于證券法第六十七條第二款第二項的內(nèi)幕信息正確。影響內(nèi)幕信息形成的動議、籌劃、決策或者執(zhí)行人員，其動議、籌劃、決策或者執(zhí)行初始時間，應當認定為內(nèi)幕信息的形成之時。本案中，不晚于2013年2月23日，威華股份管理層已經(jīng)實質(zhì)啟動IT資產(chǎn)注入及收購銅礦的籌劃工作，因此中國證監(jiān)會認定內(nèi)幕信息至遲不晚于2013年2月23日形成，并無不當。

至于IT資產(chǎn)注入及收購銅礦方案被讓殼方案所替代，是否影響內(nèi)幕信息的認定問題，二審法院認同一審判決的結(jié)論，即不構(gòu)成實質(zhì)影響。這是因為，威華股份注入IT資產(chǎn)及收購銅礦方案本身構(gòu)成內(nèi)幕信息，并不限于該方案的對象或者方式，乃至于與該方案是否最后成功完成也并無直接關(guān)系。公司重大決策及其討論實施過程，可能是一個動態(tài)、連續(xù)、有機關(guān)聯(lián)的過程，只要啟動威華股份注入IT資產(chǎn)及收購銅礦方案本身符合內(nèi)幕信息的認定標準，內(nèi)幕信息即已形成，其后實施對象、方式的變化以及是否成功等都不會實質(zhì)性改變內(nèi)幕信息已經(jīng)形成的事實。

證券行政調(diào)查的規(guī)則和要求

中國證監(jiān)會認定殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人是否事實清楚問題，是本案的第二個爭議焦點。蘇嘉鴻認為，中國證監(jiān)會在調(diào)查過程中，并未找到殷衛(wèi)國，核實清楚殷衛(wèi)國的身份信息，也未對殷衛(wèi)國的情況展開調(diào)查，認定殷衛(wèi)國屬于內(nèi)幕信息知情人事實不清，法律依據(jù)不明。中國證監(jiān)會認為，其已窮盡各種手段調(diào)查收集證據(jù)，而且即使找到了相關(guān)人員，其不配合調(diào)查的情況也很常見，雖然作為涉案人員的殷衛(wèi)國一直未被找到，但其他涉案人員詢問筆錄以及有關(guān)會議記錄證明，殷衛(wèi)國實際參與了資產(chǎn)注入事項的形成過程并知悉銅礦收購事項，為內(nèi)幕信息知情人。

法院認為，先調(diào)查取證，后作出認定和處理，是行政執(zhí)法的基本原則。行政程序啟動后，調(diào)查收集證據(jù)并在證據(jù)基礎上認定事實，是行政機關(guān)負有的法定義務。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十六條的規(guī)定，在行政處罰一般程序中，行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)。結(jié)合行政執(zhí)法實踐，該規(guī)定的理解主要包含以下幾層含義：一是行政機關(guān)調(diào)查收集證據(jù)必須全面，在內(nèi)容上既包括對相對人有利的證據(jù)，也包括對相對人不利的證據(jù)，在范圍上既要向涉嫌違法的相對人進行調(diào)查，也要向了解案件事實的直接當事人和利害關(guān)系人進行調(diào)查，特別是案件涉及的直接當事方，是案件事實的直接經(jīng)歷者，也是權(quán)利攸關(guān)方，理當成為行政調(diào)查不可或缺的對象。二是行政機關(guān)調(diào)查收集證據(jù)必須客觀，避免主觀隨意性，遵循證據(jù)相互印證的規(guī)則，將調(diào)查來的直接證據(jù)和間接證據(jù)、直接當事方證言與其他了解案情的證人證言相互比對，提升據(jù)以認定事實的客觀性。三是行政機關(guān)調(diào)查收集證據(jù)必須公正，即調(diào)查收集證據(jù)不存在偏私或武斷，不僅要做到調(diào)查手段和程序合法，還應當以當事人看得見的方式實現(xiàn)全面客觀調(diào)查收集證據(jù)的目標。當然，上述三個方面是行政處罰一般程序中調(diào)查收集證據(jù)的原則要求，并不排除行政機關(guān)在具體調(diào)查收集證據(jù)方法、時機和手段上享有一定的裁量空間，只要裁量沒有超出必要限度，法院在審查行政處罰合法性時應當予以尊重。

本案中，中國證監(jiān)會認定蘇嘉鴻從事法律所禁止的內(nèi)幕交易，其中殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人是關(guān)鍵的事實基礎，應當做到證據(jù)扎實充分。按照前述行政處罰調(diào)查收集證據(jù)的法定要求，中國證監(jiān)會在認定這一關(guān)鍵事實的時候，應當遵循全面、客觀、公正的原則調(diào)查收集有關(guān)證明殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人的證據(jù)，即：既調(diào)查收集有關(guān)“物”的證據(jù)，比如相關(guān)會議記錄，又調(diào)查收集有關(guān)“人”的證據(jù)，比如涉案的利害關(guān)系人，在調(diào)查收集有關(guān)“人”的證據(jù)的時候，既要向知道殷衛(wèi)國是否參與內(nèi)幕信息形成的其他人調(diào)查收集證據(jù)，也要向直接當事方的殷衛(wèi)國調(diào)查收集證據(jù)，以確保調(diào)查的全面性；既需要向內(nèi)幕信息其他知情人調(diào)查了解內(nèi)幕信息知情人范圍以及殷衛(wèi)國是否屬于內(nèi)幕信息知情人，也需要直接向殷衛(wèi)國本人調(diào)查了解其在內(nèi)幕信息形成和發(fā)展乃至傳遞過程中的情況，通過證據(jù)相互印證并排除矛盾來確保據(jù)以定案事實的客觀性；在認定殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人且蘇嘉鴻對此提出異議的情況下，既需要讓殷衛(wèi)國參與調(diào)查程序并陳述其所知曉的事實，還需要將該調(diào)查程序和方式以殷衛(wèi)國以及受該認定影響的其他利害關(guān)系人看得見的方式展示出來，通過公開公平的程序確保調(diào)查的公正性。簡而言之，中國證監(jiān)會認定殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人，除了相關(guān)會議記錄以及其他相關(guān)人員的證人證言外，還必須向殷衛(wèi)國本人進行調(diào)查詢問，除非窮盡調(diào)查手段而客觀上無法向殷衛(wèi)國本人進行調(diào)查了解。這就是說，雖然有關(guān)會議記錄和其他涉案人員詢問筆錄均顯示殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人，中國證監(jiān)會還應當向作為直接當事人的殷衛(wèi)國進行調(diào)查了解，除非窮盡調(diào)查手段仍存在客觀上無法調(diào)查的情況。至于調(diào)查的手段，一般情況下是向當事人發(fā)送調(diào)查或詢問通知書，具體方式可以由中國證監(jiān)會裁量；至于通知的方式，按照法律的規(guī)定和日常生活經(jīng)驗，可以在當事人的住所地、經(jīng)常居住地或戶籍所在地以及當事人的工作場所等地方向當事人進行送達，也可以根據(jù)實際情況使用電話、傳真等便捷方式通知當事人接受調(diào)查或詢問，并做好相應的證據(jù)留存工作。本案中，中國證監(jiān)會認為需要向殷衛(wèi)國進行直接調(diào)查了解，實際上也為尋找殷衛(wèi)國接受調(diào)查采取了一定的實際行動，比如通過電話方式聯(lián)系殷衛(wèi)國，還試圖到殷衛(wèi)國可能從業(yè)的單位進行調(diào)查了解，但是，中國證監(jiān)會的這些努力尚不構(gòu)成窮盡調(diào)查方法和手段，也不能根據(jù)這些努力得出客觀上存在無法向殷衛(wèi)國進行調(diào)查了解的情況。這是因為，中國證監(jiān)會尋找殷衛(wèi)國的相關(guān)場所，只是殷衛(wèi)國可能從業(yè)的單位，并不是確定的實際可以通知到殷衛(wèi)國的地址，而且看不出中國證監(jiān)會曾到殷衛(wèi)國住所地、經(jīng)常居住地或戶籍所在地等地方進行必要的調(diào)查了解。即使是便捷通知方式，在案證據(jù)顯示，中國證監(jiān)會聯(lián)系殷衛(wèi)國的方式也并不全面，電話聯(lián)絡中遺漏掉了“1392091XXX9”號碼，且遺漏掉的該號碼恰恰是蘇嘉鴻接受詢問時強調(diào)的殷衛(wèi)國聯(lián)系方式，也是中國證監(jiān)會調(diào)查人員重點詢問的殷衛(wèi)國聯(lián)系方式，更是中國證監(jiān)會認定蘇嘉鴻與殷衛(wèi)國存在數(shù)十次電話和短信聯(lián)絡的手機號碼。執(zhí)法中存在的上述疏漏，說明中國證監(jiān)會對殷衛(wèi)國的調(diào)查詢問并沒有窮盡必要的調(diào)查方式和手段，直接導致其認定殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人的證據(jù)，因未向本人調(diào)查了解而不全面、因其他證據(jù)未能與本人陳述相互印證并排除矛盾而導致事實在客觀性上存疑、因未讓當事人本人參與內(nèi)幕信息知情人的認定并將該過程以當事人看得見的方式展示出來而使得公正性打了折扣。據(jù)此，法院確認中國證監(jiān)會在認定殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人時未盡到全面、客觀、公正的法定調(diào)查義務，中國證監(jiān)會認定殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人事實不清、證據(jù)不足。蘇嘉鴻對該問題的主張成立，法院予以支持。

對于中國證監(jiān)會認為是否向殷衛(wèi)國本人進行調(diào)查了解屬于其執(zhí)法裁量范圍的主張，法院認為，殷衛(wèi)國系中國證監(jiān)會認定的內(nèi)幕信息知情人，在認定蘇嘉鴻內(nèi)幕交易中起著關(guān)鍵的“聯(lián)接點”作用，依法應當納入調(diào)查范圍，中國證監(jiān)會在開展調(diào)查的方式、程序和手段上存在一定的裁量空間，但在是否對殷衛(wèi)國進行調(diào)查了解的問題上不存在裁量的空間，因此對中國證監(jiān)會的該項主張，法院不予采納。中國證監(jiān)會還認為，即使找到了殷衛(wèi)國，其也可能不配合調(diào)查。法院認為，這是一個基于假設的主張，本身不足為據(jù)。而且，進一步來說，中國證監(jiān)會在調(diào)查過程中所需要做的是把法定調(diào)查義務履行到位，對應當開展調(diào)查的當事人窮盡調(diào)查方式和手段，無論如何，法定調(diào)查義務的履行都不是以被調(diào)查人配合為前提的，更不能以被調(diào)查人可能不配合調(diào)查為由怠于履行法定調(diào)查職責。因此，對中國證監(jiān)會的該項意見，法院不予采納。