據(jù)界面新聞6月5日報(bào)道，6月廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授趙燕菁在2014年出版的《土地財(cái)政： 歷史、邏輯與抉擇》一書中認(rèn)為，土地財(cái)政”是偉大的制度創(chuàng)新。不久前，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)助理教授路乾提出了反駁。下文是趙燕菁通過中宏網(wǎng)對路乾的主要回應(yīng)。

城市化與土地財(cái)政的因果關(guān)系

路乾：土地增值與城市快速發(fā)展的因果關(guān)系，并非因?yàn)橥恋刎?cái)政提供了基礎(chǔ)設(shè)施，城市發(fā)展才快，而是因?yàn)槿藗儗ξ磥碛辛己玫念A(yù)期，企業(yè)和人才才會來到這座城市，為逐漸升值的房價(jià)埋單，地方政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入也才有回報(bào)。先有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，才有地價(jià)的上升和公共服務(wù)的完善。

為什么其他基礎(chǔ)設(shè)施同樣良好的內(nèi)陸城市，卻難以產(chǎn)生華為、騰訊、中興、大疆、順豐這些企業(yè)？不是“土地財(cái)政提供了基礎(chǔ)設(shè)施”，而是“毗鄰香港的優(yōu)勢，為其聚集了產(chǎn)業(yè)和人才”才是深圳能夠創(chuàng)造這些企業(yè)的真正原因。

趙燕菁： 路的觀點(diǎn)是源于城市是自發(fā)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)外部性加總這一理論謬誤。

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，城市壓根兒就沒有“生產(chǎn)者”，城市就是無數(shù)商業(yè)追求正的外部性的自發(fā)結(jié)果。路文的說法就好比說道路建設(shè)是因?yàn)槿藗儗ζ囉辛己妙A(yù)期，并為過路費(fèi)買單，道路才被提供一樣。蘋果手機(jī)出現(xiàn)之前，你并不知道你需要智能手機(jī)。任何需求都是被有意識地“發(fā)現(xiàn)”的。手機(jī)如此，城市也是如此。

深圳的例子恰好是證明基礎(chǔ)設(shè)施可以先于城市其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)際例證。成立特區(qū)時(shí)，中央只給了1.5億元的開辦費(fèi)，以后沒有新的投入。開創(chuàng)初期，深圳建設(shè)舉步維艱，創(chuàng)業(yè)者被迫把土地啟動(dòng)資本的主要來源。

1979年3月，駱錦星從惠陽地區(qū)工交計(jì)委辦公室副主任任上調(diào)職深圳擔(dān)任深圳市房管局副局長。征得時(shí)任省委書記任仲夷的許可后，駱錦星選擇了通過貿(mào)易補(bǔ)償，獲取地產(chǎn)開發(fā)的資金——港商劉天就出錢，特區(qū)政府出地，建房子在香港賣，收入深圳政府和劉天就85：15開。

為了吸引本地購房者，允許“一次性付款9.5折，提供購房入戶，每家配備3個(gè)戶口名額”，價(jià)格上還比香港便宜一半。這一政策刺激了內(nèi)地有親戚的港人購房欲望，結(jié)果樓盤一次性售罄。中國第一個(gè)商品房小區(qū)——東湖麗苑出現(xiàn)了。所得收入建設(shè)了兩個(gè)小區(qū)，240套，總計(jì)超過2萬平方米的房子，作為科級以上干部的宿舍。

這就是最早的“土地財(cái)政”的雛形。駱錦星后來回憶說：“東湖麗苑是土地商品化的體現(xiàn)，開土地有償使用的先河。”此后，很多香港房地產(chǎn)開發(fā)商來深圳要求合作。深圳意識到了土地的價(jià)值，翠竹苑、湖濱新村、翠華花園、友誼大廈等相繼破土奠基。

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)從羅湖啟動(dòng)，規(guī)劃建設(shè)一個(gè)0.8平方公里、后來擴(kuò)到1.1平方公里的區(qū)。按當(dāng)時(shí)造價(jià)至少需要投入3個(gè)億，國家只給了3000萬貸款，其他必須自己解決。作為羅湖開發(fā)指揮部副指揮長的駱錦星，提出一平方米收取土地使用費(fèi)5000元，由外商獨(dú)資進(jìn)行建設(shè)。合同簽訂后要交50%，剩余的款項(xiàng)在賣樓花時(shí)全部交齊。用這種方式出讓的5塊地，最后收回5億多元。

駱錦星的故事顯示，土地收益從一開始就是深圳建設(shè)的最主要財(cái)源。也證明了我在文章中的判斷——“中國城市偉大成就背后的真正秘密，就是創(chuàng)造性地發(fā)展出一套將土地作為信用基礎(chǔ)的制度——‘土地財(cái)政’”——所言非虛。

在我看來，深圳之所以比其他同時(shí)起步的特區(qū)表現(xiàn)更好，乃是因?yàn)樯钲谧钕劝l(fā)現(xiàn)了“土地財(cái)政”融資的功能。由于毗鄰香港，深圳地價(jià)里包含著香港公共服務(wù)外溢出來的價(jià)值。如果以同樣價(jià)格供給工業(yè)土地，顯然深圳土地包含的公共服務(wù)價(jià)值更高。商業(yè)用地出讓因香港外溢服務(wù)獲得較高價(jià)值，也使的政府可以比別的城市更多地補(bǔ)貼企業(yè)(以“減稅”、“免稅”的方式)，從而在招商引資的競爭中獲得更多優(yōu)勢。

為什么說土地財(cái)政是偉大的創(chuàng)新？

路乾：第一，地方政府未必能從土地壟斷中盈利。土地增值是人口和產(chǎn)業(yè)聚集所增加的需求的結(jié)果，公共服務(wù)的提升并不必然帶來土地增值。事實(shí)是，扣除城市建設(shè)開發(fā)和對農(nóng)民的征地補(bǔ)償，地方政府并不盈利。第二，地方政府對土地市場與規(guī)劃權(quán)的壟斷，極大地增加地方債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

趙燕菁：在土地公有制的條件下，任何公共服務(wù)的改進(jìn)，都會外溢到國有土地上。政府無需經(jīng)由曲折的稅收，就可以直接從土地升值中收回公共服務(wù)帶來的好處。

第一點(diǎn)，我們已經(jīng)證明“土地增值是人口和產(chǎn)業(yè)聚集所增加的需求的結(jié)果”是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典錯(cuò)誤。正是這個(gè)錯(cuò)誤，使得公共服務(wù)成為市場分析的盲區(qū)。只要公共產(chǎn)品是市場提供的，就一定有“生產(chǎn)者-消費(fèi)者”，這個(gè)生產(chǎn)者，就是政府。

按照這個(gè)邏輯，城市的土地增值就不是“人口和產(chǎn)業(yè)聚集所增加的需求的結(jié)果”，而是同任何商品一樣，是有人有目的生產(chǎn)的。理解這一點(diǎn)，才能接受土地增值來自于公共服務(wù)，才能理解“公共服務(wù)必定帶來土地的升值”，也才不會堅(jiān)持“土地增值是人口和產(chǎn)業(yè)聚集所增加的需求的結(jié)果”這種過時(shí)的概念。

路文多處提到：“地方政府未必能從土地壟斷中盈利”、“土地財(cái)政并非總會成功”。這就好像說“企業(yè)未必能從股票市場中盈利”、“企業(yè)上市未必總會成功”不不能構(gòu)成對企業(yè)的反駁一樣，任何商業(yè)模式都不能保證一定盈利。政府是企業(yè)，就意味著有虧有盈。

路的第二個(gè)批評“地方政府對土地市場與規(guī)劃權(quán)的壟斷，極大地增加地方債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)”犯的是同樣的錯(cuò)誤。因?yàn)槟阃瑯涌梢哉f股票市場“極大地增加企業(yè)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)”，但并不能因此否定股票市場?！巴恋刎?cái)政”本質(zhì)就是融資工具，其目的就是增加地方政府債務(wù)。是債務(wù)就有違約風(fēng)險(xiǎn)，沒有風(fēng)險(xiǎn)，也就沒有收益。

我認(rèn)為“土地財(cái)政”這一融資模式之所以有效率，就在于相對稅收，土地融資的交易成本少很多。由于不動(dòng)產(chǎn)投資者和政府是投資的合伙人，當(dāng)政府經(jīng)營失敗時(shí)，政府并不需要像債券那樣負(fù)有償還義務(wù)。這使得中國地方政府很大程度上避免了以稅收抵押方式融資經(jīng)常會出現(xiàn)的政府違約。

在此還有必要對“債務(wù)”到底是好是壞，做一個(gè)專業(yè)的回答。在金融不發(fā)達(dá)的時(shí)代，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模，完全取決于“過去”勞動(dòng)剩余的積累。但如果借助金融體系，則可以抵押“未來”的收益。這就是為什么發(fā)達(dá)國家政府出現(xiàn)了這么多次金融危機(jī)，闖了這么大的禍，負(fù)的債要遠(yuǎn)比中國地方政府多，卻沒有一個(gè)國家干脆立法，禁止政府融資，以防“走向名義上的破產(chǎn)財(cái)政”。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府財(cái)政雖然沒有破產(chǎn)，但基礎(chǔ)設(shè)施卻“欠賬累累”。可以說，“負(fù)債”是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的主要特征，負(fù)債越多，表明政府信用越好。陳志武先生比較過歷史上東方國家和西方國家的政府，發(fā)現(xiàn)前者積累了大量的財(cái)富，后者則是負(fù)債累累，但發(fā)展下來，卻是后者遠(yuǎn)比前者速度更快、質(zhì)量更好。

的確，政府負(fù)債會出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)，甚至破產(chǎn)，但這就如同開車會增加交通事故一樣，我們不能用放棄開車來解決開車帶來的問題。同樣，我們也不能用不借債，來防止融資的風(fēng)險(xiǎn)。土地財(cái)政本質(zhì)上也是一種融資模式，它極大地?cái)U(kuò)張了地方政府的信用，盤活了“未來”的資產(chǎn)，增加了政府的負(fù)債能力。

在城市化的初期，資金短缺需要融資是普遍規(guī)律。諾貝爾獎(jiǎng)金獲得者劉易斯在《國際經(jīng)濟(jì)秩序的演進(jìn)》中發(fā)現(xiàn)：“城市人口每年增長速度低于3%的國家(法國1.0%，英國1.8%，德國2.5%)給別的國家貸款，城市人口每年增長超過3%的國家(澳大利亞3.5%，美國3.7%，加拿大3.9%，阿根廷5.3%)向別國貸款?！倍袊诔鞘谢咚侔l(fā)展過程中，通過土地財(cái)政實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模融資，避免了向國外大規(guī)模舉債。在我看來，這不僅不是土地財(cái)政的問題，恰恰是土地財(cái)政成功。只要看看其他國家地方政府在我國同樣人均經(jīng)濟(jì)水平時(shí)的基礎(chǔ)設(shè)施，就可以知道土地財(cái)政對于中國前所未有高速城市化所作出的巨大貢獻(xiàn)。

有強(qiáng)大的信用才能有資格“負(fù)債”。負(fù)債高反過來也可以證明信用好?！巴恋刎?cái)政”就是幫助地方政府創(chuàng)造信用的工具。至于“債務(wù)”使用的是否合理？是否盈利？那不是工具的問題，而是如何使用工具的問題。

那么問題來了，既然其他國家通過稅收財(cái)政也實(shí)現(xiàn)了高負(fù)債能力，為什么我們一定要?jiǎng)?chuàng)造“土地財(cái)政”這個(gè)工具？這就涉及到制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)重要概念“路徑依賴”。所謂路徑依賴就是任何制度的創(chuàng)新，都不是從零開始。中國改革開放的路徑選擇，取決于改革初期的起始條件。

1949年中華人民共和國成立時(shí)，可以選擇兩條不同的發(fā)展路徑：第一，美國的基于貨幣分工的市場經(jīng)濟(jì)；第二，蘇聯(lián)的基于權(quán)利分配的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。中國選擇了蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)分工模式。

當(dāng)鄧小平啟動(dòng)市場化改革時(shí)，中國只能從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)這個(gè)初始條件開始向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。1984年，世界銀行提交給中國的一個(gè)報(bào)告，曾推薦中國城市化依靠“市政債”融資。但在當(dāng)初幾乎沒有稅收制度的環(huán)境下，不說發(fā)行“市政債”完全沒有可能，就算有，其融資能力對中國巨大的改革需求而言，也只能是杯水車薪。

但是 “計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所建立的城市土地國有化和農(nóng)村土地集體化，為政府壟斷土地一級市場創(chuàng)造了條件?！币簿褪钦f中國改革初期雖然缺少稅收財(cái)政的條件，但卻具有土地財(cái)政的條件。這就是為什么中國沒有完全采納世界銀行的建議，而是根據(jù)自身的初始條件，發(fā)現(xiàn)了一個(gè)更適合中國的工具。這也是為什么其他國家(比如印度)無法仿效中國經(jīng)驗(yàn)的主要原因。正是在這個(gè)語境里，我們說“土地財(cái)政”是一個(gè)偉大的制度創(chuàng)新。

學(xué)術(shù)研究最怕的就是陷入價(jià)值判斷的盲區(qū)?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)常被教條化。比如，認(rèn)為私有制一定比公有制“好”，市場一定比政府“好”。在我看來，初始制度無所謂好壞，關(guān)鍵是能否找到適合這一制度的“玩法”。身材高的，就參加籃球比賽；身材矮的，就參加乒乓球。給任何一種制度貼上價(jià)值標(biāo)簽，就是給學(xué)術(shù)研究自設(shè)盲區(qū)。

“土地財(cái)政”的融資模式，是改革初始條件唯一可供選擇的城市化途徑。即使路文舉的“民營城市”的例子(比如成都蛟龍新區(qū))，也必須直接或間接通過“土地財(cái)政”獲得融資?！懊駹I城市”不是什么新發(fā)現(xiàn)。1984年任溫州龍港鎮(zhèn)委書記陳定模，通過土地有償使用和梯度移民的辦法，將原來的小漁村成為了中國第一座農(nóng)民城。

研究表明，農(nóng)民建城的模式依然是“土地財(cái)政”。這也從另一方面證明了“土地財(cái)政”在中國城市化中的普遍意義。采用“土地財(cái)政”的融資模式，是中國處在改革開放初始條件下，唯一可選的城市化途徑。