（四）土地財(cái)政與城市融資的關(guān)系

趙文認(rèn)為，“土地財(cái)政”為中國(guó)城市化提供了“最初的信用”：“深圳、廈門等經(jīng)濟(jì)特區(qū)被迫仿效香港，嘗試通過(guò)出讓城市土地使用權(quán)，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。從此開創(chuàng)了一條以土地為信用基礎(chǔ)，積累城市化原始資本的獨(dú)特道路。這就是后來(lái)廣受詬病的‘土地財(cái)政’”。

趙文觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì)是貨幣信用論。該理論認(rèn)為，信用創(chuàng)造了貨幣，信用就是貨幣。然而，土地和住房之所以能成為銀行抵押貸款的一種資產(chǎn)，并非是因?yàn)榫哂刑烊坏男庞?，而是因?yàn)檫@是一種降低借貸雙方交易費(fèi)用的工具。土地之所以能成為銀行借貸的抵押資產(chǎn)，是因?yàn)橥恋厥且环N耐用品，不容易耗損，其性質(zhì)容易量度，數(shù)量龐大且可分割，且土地具有二級(jí)市場(chǎng)。這些性質(zhì)，使貸款人一旦難以歸還銀行借款，銀行就可以在二級(jí)市場(chǎng)上出售抵押的土地，獲得部分回款。土地并非是城市化的最初信用，而是交易費(fèi)用較低的抵押借貸資產(chǎn)。這種性質(zhì)使土地具有一定的交易媒介屬性，從而具有部分的貨幣性質(zhì)，有助于資金的流通。國(guó)有土地作為抵押資產(chǎn)，還因?yàn)樵诘胤秸挠绊懞捅硶?，?guó)有銀行向政府提供高于市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值、低于市場(chǎng)利率的抵押貸款。國(guó)有銀行和政府的緊密關(guān)系，一方面降低了信貸成本，但另一方面也提高了違約風(fēng)險(xiǎn)。

趙文將土地看做城市化的初始信用，就無(wú)法解釋為什么農(nóng)村土地沒(méi)有變成信用。農(nóng)村土地沒(méi)有變成銀行貸款的抵押資產(chǎn)，并非是因?yàn)樵谖锢硇再|(zhì)上與城市土地有什么區(qū)別，而是因?yàn)榉刹辉试S農(nóng)村土地作為抵押資產(chǎn)。趙文觀察到了城市土地作為融資工具，就臆斷認(rèn)為土地只有在國(guó)有化后才能作為融資工具，從而完全忽視了法律對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的限制。如果農(nóng)村土地可以入市，銀行一樣可以授予抵押貸款，集體土地上同樣可以建設(shè)城市。

即使我們?cè)诶碚撋辖邮苴w文的信用觀念，土地財(cái)政也在過(guò)度透支政府的信用。因任期和追求政績(jī)等原因，地方政府依靠土地抵押，借新債還舊債，致使債務(wù)越來(lái)越大，一旦政府違約，政府信用隨即變?yōu)樨?fù)值。這更不利于城市的長(zhǎng)期融資。

趙文還把土地財(cái)政比做股票，認(rèn)為是城市化的直接融資手段?！霸谥袊?guó)，居民購(gòu)買城市的不動(dòng)產(chǎn)，相當(dāng)于購(gòu)買城市的‘股票’。這就解釋了為什么中國(guó)的住宅有如此高的收益率——因?yàn)橹袊?guó)住宅的本質(zhì)就是資本品，除了居住，還可以分紅——不僅分享現(xiàn)在公共服務(wù)帶來(lái)的租值，還可以分享未來(lái)新增服務(wù)帶來(lái)的租值！……在這個(gè)意義上，‘土地財(cái)政’這個(gè)詞，存在根本性的誤導(dǎo)——土地收益是融資(股票)，而不是財(cái)政收入(稅收)……如果我們理解房?jī)r(jià)的本質(zhì)是股價(jià)的話，就會(huì)知道，通貨膨脹之所以沒(méi)有如期而至，乃是因?yàn)榉績(jī)r(jià)上升導(dǎo)致全社會(huì)信用規(guī)模膨脹得比貨幣更快”。

趙文把土地收益看成是股權(quán)融資，而實(shí)際上，政府建設(shè)城市的資金來(lái)自于銀行貸款，是一種債權(quán)融資。賣地收益只是一種還款來(lái)源。政府征地建設(shè)城市，并沒(méi)有逃離債權(quán)融資固有的問(wèn)題，那就是投資無(wú)法變成資產(chǎn)，無(wú)法創(chuàng)造收入流為銀行還款，導(dǎo)致政府因資不抵債而破產(chǎn)。同樣的，居民是靠銀行貸款來(lái)購(gòu)買高房?jī)r(jià)的住房，一旦房?jī)r(jià)下跌，居民將承擔(dān)巨大的銀行債務(wù)。趙文將土地收益看作是一種直接融資，致使其回避了征地制度所帶來(lái)的巨額債務(wù)。

趙文還認(rèn)為，“土地財(cái)政”為人民幣定了一個(gè)“錨”，土地成為貨幣基準(zhǔn)，當(dāng)貨幣增發(fā)而土地房屋增值時(shí)，其他商品的通貨膨脹率就不會(huì)提高。趙文的猜想缺乏清楚的論證。貨幣去了開發(fā)商那里，投入下次開發(fā)，重新回到市場(chǎng)上。藉由信用創(chuàng)造而增加的貨幣數(shù)量，怎么不會(huì)帶來(lái)通脹？是否有通脹，至少要論證市場(chǎng)上流通的住房等產(chǎn)品的數(shù)量，以及貨幣在房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)的流通速度。這種邏輯跳躍讓人不知所云。

趙文的理論致使其推論到，“土地財(cái)政”造成了城市房地產(chǎn)價(jià)格高，從而導(dǎo)致了貧富差距的分化。但是，城市房?jī)r(jià)高的因素有很多，包括科技進(jìn)步，人口聚集，貨幣流向，大城市的人口政策等多種因素。無(wú)法簡(jiǎn)單的斷定，房?jī)r(jià)高僅僅是因?yàn)椤巴恋刎?cái)政”。

以貨幣因素為例，貨幣向土地市場(chǎng)涌動(dòng)，推高土地與住房?jī)r(jià)格，更可能是因?yàn)槠渌Y產(chǎn)的回報(bào)率低，貨幣流向收益更高的資產(chǎn)。在經(jīng)濟(jì)下行、制造業(yè)利潤(rùn)下降、證券市場(chǎng)回報(bào)率低的情況下，貨幣自然會(huì)更多涌向住房和土地市場(chǎng)。地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷更加劇了貨幣向土地和住房流動(dòng)和價(jià)格的上漲。

二、歷史的探討：美國(guó)歷史上的地方債務(wù)危機(jī)

如果“土地財(cái)政”是一種有效的城市化方式，那么在漫長(zhǎng)的人類歷史上一定存在先例。趙文要為“土地財(cái)政”尋找歷史依據(jù)，宣稱美國(guó)也是靠土地財(cái)政來(lái)為城市融資：“‘土地財(cái)政’并非中國(guó)專利。從建國(guó)至1862年的近百年間，美國(guó)聯(lián)邦政府依靠的也是‘土地財(cái)政’。同土地私有化的舊大陸不同，殖民者幾乎無(wú)償?shù)貜脑∶袷种新拥么笃恋?。?dāng)時(shí)聯(lián)邦法律規(guī)定，創(chuàng)始13州的新拓展地和新加入州的境內(nèi)土地，都由聯(lián)邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和關(guān)稅，構(gòu)成了聯(lián)邦收入的最主要部分。土地出售收入占聯(lián)邦政府收入最高年份達(dá)到48%”。

這段描述對(duì)美國(guó)的歷史介紹并不清楚。首先，美國(guó)在19世紀(jì)早期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要由州政府依靠授予銀行、運(yùn)河公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，收取運(yùn)河路通行費(fèi)(canal toll)、銀行股權(quán)紅利(bank stock dividend)以及銀行資本稅、發(fā)行債務(wù)等方式來(lái)融資。財(cái)產(chǎn)稅成為一種協(xié)調(diào)地區(qū)利益，歸還債務(wù)的還款來(lái)源。例如，在1817年，紐約要修建伊利運(yùn)河（Erie Canal）。其做法是，向運(yùn)河經(jīng)過(guò)的縣收取專門的“運(yùn)河稅”（canal tax）作為應(yīng)對(duì)運(yùn)河運(yùn)營(yíng)收益不足時(shí)，額外的政府債券還款來(lái)源。如果運(yùn)河的修建使得兩岸的土地價(jià)值提高，運(yùn)河稅也相應(yīng)增加，政府的債券就有了還款保證。截至1836年，州政府為600個(gè)銀行授予法人章程，總計(jì)資本4.8億美元，其中州政府投資了至少0.8億。在1790年至1860年間，州政府與地方政府共投資超過(guò)4.25億美元用于改進(jìn)交通，而聯(lián)邦政府只花費(fèi)了0.54億（Wallis, John Joseph, 2005）。趙文所述的美國(guó)聯(lián)邦政府土地私有化，并沒(méi)有為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供主要的融資功能。實(shí)際上，從1790到1842年，州政府是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力量；從1840年代至大蕭條時(shí)期，地方政府(local government)是基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要力量，財(cái)產(chǎn)稅是主要的政府資金來(lái)源；大蕭條后，聯(lián)邦政府的收入稅和州政府的銷售稅成為主要的收入來(lái)源 ( Wallis, John Joseph, 2000)。

其次，州政府以土地收益作為抵押資產(chǎn)的貸款，導(dǎo)致了債務(wù)危機(jī)。在1842年，八個(gè)州和佛羅里達(dá)破產(chǎn)。例如，在1836年，印第安納州制定了從價(jià)財(cái)產(chǎn)稅，并以5%的利息發(fā)行1千萬(wàn)美元的債務(wù)建設(shè)運(yùn)河及鐵路網(wǎng)絡(luò)。有運(yùn)河及鐵路穿過(guò)的縣，其預(yù)期的土地價(jià)格會(huì)提高，相應(yīng)地也要交納更高的稅收。投資銀行莫里斯銀行(Morris Bank)和新澤西銀行公司承銷了印第安納州的債務(wù)。莫里斯銀行答應(yīng)以分期還款的方式購(gòu)買州政府的債券。然而，在1839年，莫里斯銀行3百萬(wàn)美元債務(wù)違約。由于州政府依仗莫里斯銀行的分期還款來(lái)支付利息及建筑商的費(fèi)用，莫里斯銀行的違約致使州政府的基建工作停止，土地價(jià)格隨之大跌。結(jié)果是，至1841年，印第安納州不但沒(méi)有建成一條運(yùn)河或鐵路，還造成了1千2百萬(wàn)美元的違約（Wallis, John Joseph）。在1842年至1852年期間，11個(gè)州進(jìn)行了憲政改革，要求新發(fā)行的債務(wù)必須對(duì)應(yīng)新的稅，以保證還款，并且要求廢除政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)力，轉(zhuǎn)向企業(yè)法人的全面開放準(zhǔn)入（Wallis, John Joseph, 2005）。以土地增值收益作為還款來(lái)源面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)。一旦土地價(jià)格下跌，建設(shè)項(xiàng)目會(huì)停止且地方政府面臨破產(chǎn)危機(jī)。

三、關(guān)于政策建議的探討

（一）蓋保障房是解決城市住房問(wèn)題的有效思路嗎？

趙文提到伴隨房?jī)r(jià)上漲，有房者與無(wú)房者之間的貧富差距加大。其政策建議是建設(shè)廣覆蓋的、先租后售的保障房。這個(gè)建議無(wú)視住房是一種高風(fēng)險(xiǎn)且交易費(fèi)用較高的資產(chǎn)，其價(jià)格可以漲也可以跌。財(cái)富差距只在房?jī)r(jià)上漲時(shí)擴(kuò)大，一旦房?jī)r(jià)下跌，大量房屋投資者的財(cái)富縮水，財(cái)富差距又會(huì)縮小。鼓勵(lì)所有人買房，是一種不負(fù)責(zé)任的投資建議。其次，住房問(wèn)題，在北上廣深等一線城市最為突出，在個(gè)別二線城市逐漸抬頭，在廣大三四線城市，房?jī)r(jià)問(wèn)題并不嚴(yán)重，在農(nóng)村地區(qū)更是有大量閑置的房屋。在三四線城市和農(nóng)村地區(qū)，房?jī)r(jià)問(wèn)題哪里有趙文所認(rèn)為的那樣嚴(yán)重？哪里有建設(shè)廣泛的保障房的內(nèi)在動(dòng)力？第三，廣覆蓋的保障房依然會(huì)帶來(lái)社會(huì)不公。即使人手一套、面積等同，保障房仍然會(huì)因?yàn)閰^(qū)位、樓層等因素而有所不同，無(wú)法做到對(duì)所有人一視同仁。廣覆蓋的保障房?jī)H能做到數(shù)量上的平等，但無(wú)法在質(zhì)量上平等，更由于缺乏有效的甄別機(jī)制，造成巨大的社會(huì)不公和矛盾。第四，建設(shè)廣覆蓋的保障房，需要解決資金來(lái)源的問(wèn)題。如果繼續(xù)依靠土地財(cái)政，只會(huì)帶來(lái)更嚴(yán)重的地方債務(wù)。

更何況，大城市的問(wèn)題不是住房總量不足，而是在半計(jì)劃半市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)體制下，城市土地和住房的供給無(wú)法滿足大城市增加的住房需求。這些約束包括：

其一，城市的住房面積，受制于規(guī)劃要求的住宅用地面積、容積率的制約，供應(yīng)太少。以北京為例，根據(jù)《北京市城市建設(shè)節(jié)約用地標(biāo)準(zhǔn)》（2009），許多居住用地的容積率限制在2.8以下，在文物保護(hù)和大學(xué)等區(qū)域則更低。其背后的規(guī)劃理念認(rèn)為，人們喜愛(ài)陽(yáng)光勝于低房?jī)r(jià)，卻不考慮享受陽(yáng)光的成本，極大地限制了住房供給的增加。

其二，宅基地等集體建設(shè)用地，不能進(jìn)入市場(chǎng)。我國(guó)的法律制度不允許集體建設(shè)用地入市開發(fā)房地產(chǎn)，也不允許宅基地上面的住房出售給城市居民。這種種制度約束，導(dǎo)致本來(lái)可以大量增加的住房供給，要么變?yōu)榈貌坏椒杀Ｗo(hù)的“小產(chǎn)權(quán)房”，要么閑置而無(wú)法得以有效利用。正是法律制度對(duì)土地住房市場(chǎng)的限制，致使大量農(nóng)村建設(shè)用地?zé)o法轉(zhuǎn)化為住房供給。

其三，用途管制限制了農(nóng)用地變?yōu)槌青l(xiāng)建設(shè)用地。幾個(gè)大城市規(guī)劃的建設(shè)用地指標(biāo)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際需求。以北京為例，規(guī)劃到2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積是2860平方公里，只占北京全部土地面積的17.4%，而同期城鎮(zhèn)工礦用地1970平方公里，耕地保有量是2147平方公里。2015年,上海市建設(shè)用地就已經(jīng)達(dá)到3145平方公里，但是，上海市規(guī)劃到2040年建設(shè)用地不超過(guò)3200平方公里，25年后只比2015年增加55平方公里。在北京上海這樣的大城市，大量土地被規(guī)劃用于工礦用地和耕地而不用于建設(shè)，極大地限制了住房的供給。

上述三個(gè)原因，恰說(shuō)明了我國(guó)的土地和住房市場(chǎng)受制于高度的規(guī)劃管制，不是一個(gè)充分發(fā)展的市場(chǎng)。受制于重重管制，市場(chǎng)不能充分運(yùn)作，致使供給遲遲跟不上需求的增加。

趙文一方面擔(dān)心房?jī)r(jià)高，許多城市居民買不到房產(chǎn)，另一方面卻又不愿意通過(guò)集體土地入市增加住房供給。這種自相矛盾，正反映了管制者在半計(jì)劃半市場(chǎng)的體制下，面對(duì)規(guī)劃計(jì)劃導(dǎo)致的供給不足問(wèn)題時(shí)，想到的解決辦法，不是進(jìn)一步消除計(jì)劃并擴(kuò)大市場(chǎng)配置資源的能力，而是相反要求更多的計(jì)劃，回到政府為所有人生產(chǎn)和提供產(chǎn)品的老路上去。在根深蒂固的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理念的指引下，既有政策的制定者和執(zhí)行者往往難以跳出多年的思維慣性，繼續(xù)堅(jiān)持自己多年執(zhí)行的政策，從而在逐漸走向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的道路。

趙文所隱含的計(jì)劃管制理論，恰恰是導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)法將土地房屋等財(cái)產(chǎn)，變?yōu)槠涫杖氲脑?。受制于集體土地入市和用途管制的限制，農(nóng)民的土地和房屋，不被準(zhǔn)許進(jìn)入土地和住房市場(chǎng)，原有的住房資產(chǎn)無(wú)法轉(zhuǎn)化為農(nóng)民進(jìn)城的資本。城里的居民可以通過(guò)住房的置換，先購(gòu)買一套小房子，房?jī)r(jià)上漲后再換更大的房子，但是農(nóng)村居民卻無(wú)法借助房?jī)r(jià)上漲來(lái)置換城市里的房子。解決的辦法，不是限制所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”入市，而是應(yīng)該更進(jìn)一步放開集體土地和房屋入市，讓更多農(nóng)民分享城市化的成果。在偏遠(yuǎn)地區(qū)可以通過(guò)地票市場(chǎng)為農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)分享城市化收益提供渠道。趙文舍棄市場(chǎng)化解決問(wèn)題的思路，卻擁抱諸如建設(shè)“廣覆蓋”的廉租房的思路，不但放棄了大量可以供應(yīng)的土地資源，而且降低了農(nóng)民提高收入的機(jī)會(huì)，在財(cái)政上更是無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

（二）廉租房先租后售是解決租房問(wèn)題的有效道路嗎？

趙文認(rèn)為，要讓沒(méi)有房產(chǎn)的居民，通過(guò)先租后售廉租房的方式擁有房產(chǎn)，從而享受到房?jī)r(jià)上升的好處，以避免貧富差距擴(kuò)大。這里的前提假設(shè)是，住房對(duì)家庭而言是最好的投資選擇。但是，為什么家庭不能在住房租賃市場(chǎng)上租用商品房，而將收入用于購(gòu)買其他投資品呢？趙文又如何能判斷，住房的漲價(jià)速度和風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)比其他投資品更適宜于所有的老百姓呢？為什么家庭不能獲得20年、30年、50年的租房使用權(quán)，而一定要去購(gòu)買一套住房呢？如果住房?jī)H要滿足居民居住用途的需求，住房的長(zhǎng)期租約就可以滿足這個(gè)需求。居民要享受住房這種產(chǎn)品，只需要獲得住房的使用權(quán)，不需要獲得房屋的所有權(quán)。而如果要讓所有居民分享到房?jī)r(jià)上漲的收益，就需要假設(shè)住房在任何時(shí)期都是一項(xiàng)利于所有居民的投資品，但這個(gè)假設(shè)是立不成立的。

實(shí)際上，趙文的先租后售方案，不過(guò)是住房市場(chǎng)的一種合約安排。這種安排，與從銀行借款的合約安排具有相同的收入流。購(gòu)房者以低首付乃至零首付從銀行借款，每個(gè)月還房貸，到期后擁有房屋完整的所有權(quán)，與趙文提出的“先租后售”具有同樣的收入流。但是，住房市場(chǎng)上提供了更為多樣的產(chǎn)權(quán)與合約安排。合約安排越多樣，交易費(fèi)用就越低，居民的選擇面越大，實(shí)際收入就會(huì)越高。房市調(diào)控政策對(duì)零首付，以及貸款額度和期限的限制，表面上降低了統(tǒng)計(jì)上的平均房?jī)r(jià)，但實(shí)際上提高了購(gòu)房者的首付款和租金，變相提高了房?jī)r(jià)，降低了購(gòu)房者的收入。因此，重要的不是由政府提供“先租后售”的廉租房，而是擴(kuò)大住房合約安排的空間。政府應(yīng)允許以多種期限（例如20年、99年、300年）、多種產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式（先租后售、只租不收、只售不租等）、多種收益權(quán)方式（住宅合作社、股權(quán)加租金、租賃、購(gòu)買）、多種融資方式（首付貸、零首付、高杠桿）等來(lái)轉(zhuǎn)讓住房產(chǎn)權(quán)。市場(chǎng)上曾經(jīng)出現(xiàn)的多種形式的住房租賃與金融合約，正是幫助居民應(yīng)對(duì)于高房?jī)r(jià)的多種解決方案。