據(jù)界面新聞6月5日報道，6月廈門大學經(jīng)濟學院教授趙燕菁在2014年出版的《土地財政： 歷史、邏輯與抉擇》一書中認為，土地財政”是偉大的制度創(chuàng)新。不久前，中央財經(jīng)大學經(jīng)濟學助理教授路乾提出了反駁。下文是趙燕菁通過中宏網(wǎng)對路乾的主要回應。

城市化與土地財政的因果關系

路乾：土地增值與城市快速發(fā)展的因果關系，并非因為土地財政提供了基礎設施，城市發(fā)展才快，而是因為人們對未來有良好的預期，企業(yè)和人才才會來到這座城市，為逐漸升值的房價埋單，地方政府建設基礎設施的投入也才有回報。先有經(jīng)濟活動，才有地價的上升和公共服務的完善。

為什么其他基礎設施同樣良好的內(nèi)陸城市，卻難以產(chǎn)生華為、騰訊、中興、大疆、順豐這些企業(yè)？不是“土地財政提供了基礎設施”，而是“毗鄰香港的優(yōu)勢，為其聚集了產(chǎn)業(yè)和人才”才是深圳能夠創(chuàng)造這些企業(yè)的真正原因。

趙燕菁： 路的觀點是源于城市是自發(fā)經(jīng)濟活動外部性加總這一理論謬誤。

在現(xiàn)代經(jīng)濟學看來，城市壓根兒就沒有“生產(chǎn)者”，城市就是無數(shù)商業(yè)追求正的外部性的自發(fā)結(jié)果。路文的說法就好比說道路建設是因為人們對汽車有良好預期，并為過路費買單，道路才被提供一樣。蘋果手機出現(xiàn)之前，你并不知道你需要智能手機。任何需求都是被有意識地“發(fā)現(xiàn)”的。手機如此，城市也是如此。

深圳的例子恰好是證明基礎設施可以先于城市其他經(jīng)濟活動的實際例證。成立特區(qū)時，中央只給了1.5億元的開辦費，以后沒有新的投入。開創(chuàng)初期，深圳建設舉步維艱，創(chuàng)業(yè)者被迫把土地啟動資本的主要來源。

1979年3月，駱錦星從惠陽地區(qū)工交計委辦公室副主任任上調(diào)職深圳擔任深圳市房管局副局長。征得時任省委書記任仲夷的許可后，駱錦星選擇了通過貿(mào)易補償，獲取地產(chǎn)開發(fā)的資金——港商劉天就出錢，特區(qū)政府出地，建房子在香港賣，收入深圳政府和劉天就85：15開。

為了吸引本地購房者，允許“一次性付款9.5折，提供購房入戶，每家配備3個戶口名額”，價格上還比香港便宜一半。這一政策刺激了內(nèi)地有親戚的港人購房欲望，結(jié)果樓盤一次性售罄。中國第一個商品房小區(qū)——東湖麗苑出現(xiàn)了。所得收入建設了兩個小區(qū)，240套，總計超過2萬平方米的房子，作為科級以上干部的宿舍。

這就是最早的“土地財政”的雛形。駱錦星后來回憶說：“東湖麗苑是土地商品化的體現(xiàn)，開土地有償使用的先河?！贝撕?，很多香港房地產(chǎn)開發(fā)商來深圳要求合作。深圳意識到了土地的價值，翠竹苑、湖濱新村、翠華花園、友誼大廈等相繼破土奠基。

深圳經(jīng)濟特區(qū)從羅湖啟動，規(guī)劃建設一個0.8平方公里、后來擴到1.1平方公里的區(qū)。按當時造價至少需要投入3個億，國家只給了3000萬貸款，其他必須自己解決。作為羅湖開發(fā)指揮部副指揮長的駱錦星，提出一平方米收取土地使用費5000元，由外商獨資進行建設。合同簽訂后要交50%，剩余的款項在賣樓花時全部交齊。用這種方式出讓的5塊地，最后收回5億多元。

駱錦星的故事顯示，土地收益從一開始就是深圳建設的最主要財源。也證明了我在文章中的判斷——“中國城市偉大成就背后的真正秘密，就是創(chuàng)造性地發(fā)展出一套將土地作為信用基礎的制度——‘土地財政’”——所言非虛。

在我看來，深圳之所以比其他同時起步的特區(qū)表現(xiàn)更好，乃是因為深圳最先發(fā)現(xiàn)了“土地財政”融資的功能。由于毗鄰香港，深圳地價里包含著香港公共服務外溢出來的價值。如果以同樣價格供給工業(yè)土地，顯然深圳土地包含的公共服務價值更高。商業(yè)用地出讓因香港外溢服務獲得較高價值，也使的政府可以比別的城市更多地補貼企業(yè)(以“減稅”、“免稅”的方式)，從而在招商引資的競爭中獲得更多優(yōu)勢。

為什么說土地財政是偉大的創(chuàng)新？

路乾：第一，地方政府未必能從土地壟斷中盈利。土地增值是人口和產(chǎn)業(yè)聚集所增加的需求的結(jié)果，公共服務的提升并不必然帶來土地增值。事實是，扣除城市建設開發(fā)和對農(nóng)民的征地補償，地方政府并不盈利。第二，地方政府對土地市場與規(guī)劃權(quán)的壟斷，極大地增加地方債務違約風險。

趙燕菁：在土地公有制的條件下，任何公共服務的改進，都會外溢到國有土地上。政府無需經(jīng)由曲折的稅收，就可以直接從土地升值中收回公共服務帶來的好處。

第一點，我們已經(jīng)證明“土地增值是人口和產(chǎn)業(yè)聚集所增加的需求的結(jié)果”是現(xiàn)代經(jīng)濟學的經(jīng)典錯誤。正是這個錯誤，使得公共服務成為市場分析的盲區(qū)。只要公共產(chǎn)品是市場提供的，就一定有“生產(chǎn)者-消費者”，這個生產(chǎn)者，就是政府。

按照這個邏輯，城市的土地增值就不是“人口和產(chǎn)業(yè)聚集所增加的需求的結(jié)果”，而是同任何商品一樣，是有人有目的生產(chǎn)的。理解這一點，才能接受土地增值來自于公共服務，才能理解“公共服務必定帶來土地的升值”，也才不會堅持“土地增值是人口和產(chǎn)業(yè)聚集所增加的需求的結(jié)果”這種過時的概念。

路文多處提到：“地方政府未必能從土地壟斷中盈利”、“土地財政并非總會成功”。這就好像說“企業(yè)未必能從股票市場中盈利”、“企業(yè)上市未必總會成功”不不能構(gòu)成對企業(yè)的反駁一樣，任何商業(yè)模式都不能保證一定盈利。政府是企業(yè)，就意味著有虧有盈。

路的第二個批評“地方政府對土地市場與規(guī)劃權(quán)的壟斷，極大地增加地方債務違約風險”犯的是同樣的錯誤。因為你同樣可以說股票市場“極大地增加企業(yè)債務違約風險”，但并不能因此否定股票市場?！巴恋刎斦北举|(zhì)就是融資工具，其目的就是增加地方政府債務。是債務就有違約風險，沒有風險，也就沒有收益。

我認為“土地財政”這一融資模式之所以有效率，就在于相對稅收，土地融資的交易成本少很多。由于不動產(chǎn)投資者和政府是投資的合伙人，當政府經(jīng)營失敗時，政府并不需要像債券那樣負有償還義務。這使得中國地方政府很大程度上避免了以稅收抵押方式融資經(jīng)常會出現(xiàn)的政府違約。

在此還有必要對“債務”到底是好是壞，做一個專業(yè)的回答。在金融不發(fā)達的時代，基礎設施建設的規(guī)模，完全取決于“過去”勞動剩余的積累。但如果借助金融體系，則可以抵押“未來”的收益。這就是為什么發(fā)達國家政府出現(xiàn)了這么多次金融危機，闖了這么大的禍，負的債要遠比中國地方政府多，卻沒有一個國家干脆立法，禁止政府融資，以防“走向名義上的破產(chǎn)財政”。

計劃經(jīng)濟時代，政府財政雖然沒有破產(chǎn)，但基礎設施卻“欠賬累累”?？梢哉f，“負債”是現(xiàn)代經(jīng)濟的主要特征，負債越多，表明政府信用越好。陳志武先生比較過歷史上東方國家和西方國家的政府，發(fā)現(xiàn)前者積累了大量的財富，后者則是負債累累，但發(fā)展下來，卻是后者遠比前者速度更快、質(zhì)量更好。

的確，政府負債會出現(xiàn)財政危機，甚至破產(chǎn)，但這就如同開車會增加交通事故一樣，我們不能用放棄開車來解決開車帶來的問題。同樣，我們也不能用不借債，來防止融資的風險。土地財政本質(zhì)上也是一種融資模式，它極大地擴張了地方政府的信用，盤活了“未來”的資產(chǎn)，增加了政府的負債能力。

在城市化的初期，資金短缺需要融資是普遍規(guī)律。諾貝爾獎金獲得者劉易斯在《國際經(jīng)濟秩序的演進》中發(fā)現(xiàn)：“城市人口每年增長速度低于3%的國家(法國1.0%，英國1.8%，德國2.5%)給別的國家貸款，城市人口每年增長超過3%的國家(澳大利亞3.5%，美國3.7%，加拿大3.9%，阿根廷5.3%)向別國貸款?！倍袊诔鞘谢咚侔l(fā)展過程中，通過土地財政實現(xiàn)了大規(guī)模融資，避免了向國外大規(guī)模舉債。在我看來，這不僅不是土地財政的問題，恰恰是土地財政成功。只要看看其他國家地方政府在我國同樣人均經(jīng)濟水平時的基礎設施，就可以知道土地財政對于中國前所未有高速城市化所作出的巨大貢獻。

有強大的信用才能有資格“負債”。負債高反過來也可以證明信用好?！巴恋刎斦本褪菐椭胤秸畡?chuàng)造信用的工具。至于“債務”使用的是否合理？是否盈利？那不是工具的問題，而是如何使用工具的問題。

那么問題來了，既然其他國家通過稅收財政也實現(xiàn)了高負債能力，為什么我們一定要創(chuàng)造“土地財政”這個工具？這就涉及到制度經(jīng)濟學的一個重要概念“路徑依賴”。所謂路徑依賴就是任何制度的創(chuàng)新，都不是從零開始。中國改革開放的路徑選擇，取決于改革初期的起始條件。

1949年中華人民共和國成立時，可以選擇兩條不同的發(fā)展路徑：第一，美國的基于貨幣分工的市場經(jīng)濟；第二，蘇聯(lián)的基于權(quán)利分配的計劃經(jīng)濟。中國選擇了蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟分工模式。

當鄧小平啟動市場化改革時，中國只能從計劃經(jīng)濟這個初始條件開始向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。1984年，世界銀行提交給中國的一個報告，曾推薦中國城市化依靠“市政債”融資。但在當初幾乎沒有稅收制度的環(huán)境下，不說發(fā)行“市政債”完全沒有可能，就算有，其融資能力對中國巨大的改革需求而言，也只能是杯水車薪。

但是 “計劃經(jīng)濟所建立的城市土地國有化和農(nóng)村土地集體化，為政府壟斷土地一級市場創(chuàng)造了條件?！币簿褪钦f中國改革初期雖然缺少稅收財政的條件，但卻具有土地財政的條件。這就是為什么中國沒有完全采納世界銀行的建議，而是根據(jù)自身的初始條件，發(fā)現(xiàn)了一個更適合中國的工具。這也是為什么其他國家(比如印度)無法仿效中國經(jīng)驗的主要原因。正是在這個語境里，我們說“土地財政”是一個偉大的制度創(chuàng)新。

學術研究最怕的就是陷入價值判斷的盲區(qū)。現(xiàn)代經(jīng)濟學經(jīng)常被教條化。比如，認為私有制一定比公有制“好”，市場一定比政府“好”。在我看來，初始制度無所謂好壞，關鍵是能否找到適合這一制度的“玩法”。身材高的，就參加籃球比賽；身材矮的，就參加乒乓球。給任何一種制度貼上價值標簽，就是給學術研究自設盲區(qū)。

“土地財政”的融資模式，是改革初始條件唯一可供選擇的城市化途徑。即使路文舉的“民營城市”的例子(比如成都蛟龍新區(qū))，也必須直接或間接通過“土地財政”獲得融資?！懊駹I城市”不是什么新發(fā)現(xiàn)。1984年任溫州龍港鎮(zhèn)委書記陳定模，通過土地有償使用和梯度移民的辦法，將原來的小漁村成為了中國第一座農(nóng)民城。

研究表明，農(nóng)民建城的模式依然是“土地財政”。這也從另一方面證明了“土地財政”在中國城市化中的普遍意義。采用“土地財政”的融資模式，是中國處在改革開放初始條件下，唯一可選的城市化途徑。