二

國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)具有統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的動(dòng)力。

農(nóng)場(chǎng)運(yùn)行和管理人員福利主要來源于土地承包費(fèi)。收取土地承包費(fèi)建立了農(nóng)場(chǎng)與農(nóng)民之間的利益關(guān)聯(lián)，激發(fā)管理人員的積極性。

在農(nóng)村取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)仍然繼續(xù)收取土地承包費(fèi)。每個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)自主決定土地承包費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)農(nóng)墾總局進(jìn)行總體把控。旱作區(qū)土地承包地一般是每畝230-260元，水田區(qū)的土地承包費(fèi)一般是每畝400-430元。相比較而言，全國(guó)農(nóng)村地區(qū)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)費(fèi)是每畝600-1000元，國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的土地承包費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)。

國(guó)家給國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)撥付的財(cái)政資金有限，農(nóng)場(chǎng)的運(yùn)行主要依賴于農(nóng)民繳納的土地承包費(fèi)。如果農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收益不高，管理人員收取土地承包費(fèi)就會(huì)非常困難，國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)就難以維系，管理人員的工資也無法發(fā)放。有管理人員屢次提到：

“1990年代農(nóng)業(yè)效益不好，土地承包費(fèi)難以收起來，農(nóng)場(chǎng)發(fā)不起工資，只能發(fā)面粉、發(fā)糧食。最困難的時(shí)候農(nóng)場(chǎng)的土地承包不出去，農(nóng)場(chǎng)不給管理人員發(fā)工資，讓管理人員自己去種地。”

管理人員擔(dān)心農(nóng)業(yè)效益降低，自己的工資發(fā)不出來。

因此，農(nóng)場(chǎng)管理人員有為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、增加農(nóng)業(yè)效益的積極性。國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)為農(nóng)民提供的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)越好，農(nóng)業(yè)收益越高，農(nóng)民繳納土地承包費(fèi)就越容易、土地承包費(fèi)就越高，管理人員的福利也就越好。

盡管黑龍江國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)一規(guī)定了管理人員的工資，但是管理人員享受的教育、醫(yī)療、工資績(jī)效、公共服務(wù)，甚至住房福利等都來源于土地承包費(fèi)。因此，管理人員主動(dòng)地、全方位地介入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中。這解釋了國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)雖然是一個(gè)行政組織，卻沒有產(chǎn)生行政惰性的問題。

習(xí)近平考察黑龍江國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)（圖/新華視點(diǎn)）

相反，農(nóng)村的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革取消了土地承包費(fèi)，基層組織的運(yùn)行費(fèi)用全部來自于政府的轉(zhuǎn)移支付。因此，農(nóng)村基層組織與農(nóng)民之間的利益關(guān)聯(lián)瓦解，農(nóng)村基層組織懸浮于農(nóng)村。雖然基層組織可以運(yùn)用國(guó)家財(cái)政資金為農(nóng)民提供公共服務(wù)，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益與基層干部沒有關(guān)系，導(dǎo)致農(nóng)村基層組織喪失了統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。很多農(nóng)民因此說：“農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消又是一次單干?！?

三

國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)籌能力與土地制度有關(guān)。

與法律上規(guī)定的農(nóng)村的土地承包關(guān)系不同，國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)采取債權(quán)性土地承包關(guān)系。債權(quán)性的土地承包關(guān)系增加了國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的統(tǒng)籌能力。

國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)基本上都是采取土地承包方式，其實(shí)質(zhì)是一種租賃關(guān)系。農(nóng)民土地權(quán)利基于合同約定，農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)利是合同賦予的。

盡管黑龍江國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)水田區(qū)的土地承包關(guān)系基本穩(wěn)定，但是農(nóng)場(chǎng)每年仍然有意識(shí)地與每戶農(nóng)民簽訂承包合同。其目的在于確認(rèn)農(nóng)場(chǎng)的土地承包關(guān)系與農(nóng)村30年不變的土地承包關(guān)系不同，即農(nóng)民的土地是從農(nóng)場(chǎng)租賃而來的，與農(nóng)場(chǎng)簽訂合同后才有權(quán)利耕種土地。

農(nóng)民按照合同約定繳納承包費(fèi)和管理費(fèi)，按照農(nóng)場(chǎng)制定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本制度和質(zhì)量效益農(nóng)業(yè)實(shí)施方案從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如果農(nóng)民違背合同約定，那么農(nóng)場(chǎng)就可以起訴農(nóng)民和收回農(nóng)民的土地。并且農(nóng)場(chǎng)向農(nóng)民收取畝均20元的保證金，如果農(nóng)民不按照農(nóng)場(chǎng)的要求做，農(nóng)場(chǎng)就扣除保證金?！稗r(nóng)民耕種的土地是國(guó)家的，而不是農(nóng)民自己的”，在這種觀念認(rèn)識(shí)的影響下，農(nóng)民自然而然會(huì)服從農(nóng)場(chǎng)的安排。

資料圖：東方IC

債權(quán)性的土地承包關(guān)系使得農(nóng)場(chǎng)有較強(qiáng)的土地統(tǒng)籌能力。土地承包關(guān)系固化，弱化了國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的統(tǒng)籌生產(chǎn)能力。在同一個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)中，由于土地承包的期限不同，農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)籌能力完全不同。

旱作區(qū)的土地一般一年一承包，農(nóng)場(chǎng)具有較強(qiáng)的土地調(diào)控權(quán)。例如北興農(nóng)場(chǎng)在更新機(jī)械時(shí)，沒有農(nóng)民愿意購(gòu)買大馬力機(jī)械。農(nóng)場(chǎng)調(diào)整出部分土地，按照相同的價(jià)格承包給購(gòu)買大馬力機(jī)械的農(nóng)民耕種。這被稱為“政策性用地”。農(nóng)場(chǎng)在旱作區(qū)規(guī)劃出部分土地休耕，不進(jìn)行發(fā)包，可以很有效地執(zhí)行農(nóng)業(yè)休耕政策。

在水田區(qū)，土地承包關(guān)系固化，降低了農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)籌能力。例如，國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)執(zhí)行土地休耕政策不僅不收承包費(fèi)，還需要向休耕的農(nóng)民進(jìn)行一定的補(bǔ)貼。更為嚴(yán)重的問題是，對(duì)于承包期限長(zhǎng)達(dá)30-50年的土地，農(nóng)場(chǎng)既不能到法院起訴和收回土地，也沒有權(quán)利收取生產(chǎn)保證金和管理費(fèi)。農(nóng)場(chǎng)缺乏約束農(nóng)民的手段，基本上已經(jīng)喪失了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)籌能力。

即使地方政府要求農(nóng)村的基層組織統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，基層組織也面臨諸多困境。例如，在土地整治項(xiàng)目中，基層組織不能調(diào)整農(nóng)民的土地，基礎(chǔ)設(shè)施面臨無法占用農(nóng)民土地的問題，國(guó)家的項(xiàng)目資金難以落地。