二、初始條件的變化

以上制度狀況以1993年為轉(zhuǎn)捩點(diǎn)，發(fā)生根本性變化。隨著法院被賦予的處理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的力量增強(qiáng)，對(duì)法院的治理也漸列入單獨(dú)序列而別于其他機(jī)關(guān)。

對(duì)于利益激勵(lì)第一個(gè)方向的外在激勵(lì)：首先，1994年開(kāi)始實(shí)行分稅制，中央和地方財(cái)政區(qū)分稅種和比例分別征管，不同企業(yè)的當(dāng)家稅種不同，對(duì)于地方的利益不同。2012年“營(yíng)改增”后，地稅更加萎縮，地方政府以留稅留利在地方為目的進(jìn)行地方保護(hù)的沖動(dòng)衰減。其次，1997年中共十五大后進(jìn)行大規(guī)模國(guó)有企業(yè)改制，各地政府“抓大放小”，剝離、重組后的國(guó)有獨(dú)資和國(guó)資控股的企業(yè)占地方企業(yè)數(shù)量巨幅減少。目前各地，除中央企業(yè)在本地分、支公司之外，地方國(guó)有企業(yè)數(shù)量比例較此前已極小，少數(shù)保留的國(guó)企都是本地利潤(rùn)表現(xiàn)優(yōu)質(zhì)，呆壞賬、拖欠等訴訟糾紛較少的企業(yè)。

對(duì)于利益激勵(lì)第二個(gè)方向的內(nèi)在激勵(lì)，即個(gè)人私情、私利上，中共中央逐步建立了嚴(yán)格的地域回避、避籍任職制度，以切斷黨政官員與地方的人情、利益聯(lián)系。1995年，中共中央規(guī)定“地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員在同一職位上任職滿十年的，必須交流；縣（市）委書記和縣（市）長(zhǎng)不得在原籍任職。2002年之后，一方面將避籍任職范圍擴(kuò)大，另外，由于人口流動(dòng)，因父籍而發(fā)生的本人籍貫意義衰微，所以將幾類重要干部的避籍任職改變?yōu)椤氨救顺砷L(zhǎng)地”回避。因普遍異地做官，周末和節(jié)假日地方黨委、政府大院空巢，以及黨政官員聽(tīng)不懂本地方言，成為政壇新現(xiàn)象。本地訴訟當(dāng)事人與本地黨政領(lǐng)導(dǎo)層極少有深厚的、無(wú)法扯斷、無(wú)法躲開(kāi)的親緣關(guān)系。

滋生地方保護(hù)主義的第二個(gè)方面，即地方黨委、人大、政府及于地方法院的“支配－順從”力量，尤其需細(xì)分出個(gè)項(xiàng)辨析。對(duì)于“人、財(cái)、物受制于地方”，這句成為成見(jiàn)的表述，細(xì)致拆分后的形態(tài)如下：

（一）“人、財(cái)、物”中最重要的“人”，分為組織任免、編制、人事三項(xiàng)事權(quán)。

首先，組織任免。地方各級(jí)法院干部的任免，是一種多重的條塊耦合結(jié)構(gòu)。由于法院事實(shí)上是行政首長(zhǎng)院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，所以上級(jí)黨委對(duì)院長(zhǎng)任免的決定權(quán)，在法院內(nèi)部管理上是最高支配權(quán)力，本級(jí)地方黨委對(duì)副院長(zhǎng)級(jí)干部的決定權(quán)，嵌套在上級(jí)黨委對(duì)院長(zhǎng)決定權(quán)這一前提內(nèi)。激起地方保護(hù)的案件，通常較為重大，而重大、疑難、復(fù)雜案件，合議庭提交院長(zhǎng)主持的審判委員會(huì)討論，基本上消解了承辦人、庭長(zhǎng)、主管院長(zhǎng)這些由地方黨委、組織部管理的干部承受的壓力。

其次，編制。地方法院編制原由地方政府管理，法院增編、用編需向地方政府人事部門申請(qǐng)。1982年之后單列中央政法編制，中共中央要求中央組織部等把政法機(jī)關(guān)編制“從國(guó)家機(jī)關(guān)總的行政編制中劃分出來(lái)，分別單獨(dú)列為國(guó)家公安編制、司法編制和檢察編制。實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、市、自治區(qū)分級(jí)管理?！?1988年設(shè)國(guó)家機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)，此后歷屆編委主任均由總理?yè)?dān)任。1991年升格為中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)（中央編委），其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)中央編辦單列為正部級(jí)，機(jī)構(gòu)性質(zhì)“既是黨委的工作部門，也是政府的工作部門”，權(quán)威度增強(qiáng)。

地方各級(jí)法院編制由中央編委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。法院增編，層報(bào)中央編委、編辦批準(zhǔn)，僅編制內(nèi)用編，報(bào)地方編辦核準(zhǔn)。地方政府人事部門的權(quán)力進(jìn)一步弱化。

再次，人事。地方法院新進(jìn)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的普通法官，原由同級(jí)地方政府人事局派遣，“法院想要的人進(jìn)不來(lái)，法院不想要的人頂不住”。2004年后，主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)初任法官，一律實(shí)行省級(jí)統(tǒng)一招考，考試錄用由省級(jí)黨委組織部主管?；鶎臃ㄔ骸⒅性旱倪M(jìn)人計(jì)劃報(bào)高院，由高院統(tǒng)一審核匯總，報(bào)省級(jí)黨委組織部審批，統(tǒng)一向社會(huì)公布?？荚囉墒〖?jí)黨委組織部會(huì)同高院組織實(shí)施，考務(wù)工作由省級(jí)人事廳考試中心統(tǒng)一組織考試，分?jǐn)?shù)線由高院商省級(jí)黨委組織部確定，擬錄取名單經(jīng)高院審核，報(bào)省級(jí)黨委組織部審批。市、縣、區(qū)各級(jí)地方政府人事局對(duì)于法院招考、錄用處于無(wú)權(quán)狀態(tài)。

（二）“人、財(cái)、物”中的“財(cái)、物”部分，其實(shí)際形態(tài)也已發(fā)生巨大流變，并非西方觀察者所想象的一籠統(tǒng)地估堆式由法院所在政府財(cái)政撥款，而是區(qū)分類別，區(qū)分財(cái)政級(jí)別，根據(jù)“財(cái)、物”內(nèi)容的不同種類，分別由中央財(cái)政、省財(cái)政和法院所在的市、縣財(cái)政分級(jí)進(jìn)行保障，保障原則也不同。中、基層法院所在的同級(jí)政府的制約力下降。

此外，立法供給和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府構(gòu)成這兩個(gè)因素，以鄧小平“南方談話”為起點(diǎn)，也迅速變化。

首先，在加大法律供給，提高法院自組織能力上，1993年后，以民商事、經(jīng)濟(jì)為立法中心的各級(jí)立法騰躍，到2010年底，“涵蓋社會(huì)關(guān)系各個(gè)方面的法律部門已經(jīng)齊全；各個(gè)法律部門中基本的、主要的法律已經(jīng)制定”。中國(guó)司法過(guò)程中，另有巨量的司法解釋和批復(fù)、紀(jì)要等非正式規(guī)范發(fā)揮著規(guī)范作用。以政策、原則為遮蔽，實(shí)際注入地方個(gè)體利益的干涉，日益遭遇到成文立法的阻遏。

其次，1992年后，各級(jí)政府經(jīng)歷了1993、1998、2003、2008四次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)裁減、合并、職能下放，直接管理經(jīng)濟(jì)的紡織、商業(yè)、冶金、輕工、電子等部、委、局、辦，裁撤合并完畢。地方政府通過(guò)這些職能機(jī)構(gòu)直接介入經(jīng)濟(jì)流轉(zhuǎn)的具體手段衰弱。

綜上所言，地方黨委、人大、政府對(duì)于本地法院審理的案件利益“保護(hù)性”介入，經(jīng)過(guò)二十年的制度改新，較之鄭天翔、任建新院長(zhǎng)時(shí)代，驅(qū)動(dòng)已極大衰微，支配力也巨幅衰落，來(lái)自地方政府的制約大部消散，地方黨委、人大有支配力的制約亦僅在在副院長(zhǎng)以下的干部任命上。當(dāng)然，在權(quán)力的毛細(xì)血管層面，目前地方黨委、人大、政府各種潛在的激勵(lì)和具有的支配，也依然絲絲縷縷。

但是，如由此作為出發(fā)基點(diǎn)，對(duì)地方保護(hù)主義進(jìn)行單線一維的制度主義獨(dú)斷，漠視了人是處于行動(dòng)中，而非被教室黑板上板書、幻燈片標(biāo)繪的模式圖所設(shè)定。當(dāng)事人借重地方黨委、人大提供“保護(hù)”，的確是實(shí)踐中可能存在的一種情形，但只是情形之一，而現(xiàn)實(shí)中有多種可能作為備選，如果尋求其他手段，付出的成本，獲得的收益，以及行為風(fēng)險(xiǎn)量值，都小于前者，那么地方保護(hù)主義就只是一種邏輯上的可能備選項(xiàng)，而非行動(dòng)中的人的必然選擇。

在實(shí)踐的發(fā)生中，制度邏輯上的激勵(lì)因素和支配，落入現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜的司法場(chǎng)域后，呈現(xiàn)出的外觀是：尋求案外干預(yù)的當(dāng)事人優(yōu)先選擇的是尋求上級(jí)法院，“地方保護(hù)主義”常處于被“存而不論”的境地。