3月27日，中央政治局會議提出發(fā)行“特別國債”，作為今年疫后一攬子宏觀政策措施的具體舉措之一。由于特別國債不計入一般公共財政預(yù)算赤字、由人大常委會批準(zhǔn)即可發(fā)行，因而較為靈活，是當(dāng)前加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)的一個有力的政策工具。根據(jù)特別國債資金使用的三大原則，預(yù)計此次特別國債發(fā)行所募集的資金將主要用于四類用途。

什么是“特別國債”？

我國歷史上曾經(jīng)總共發(fā)行過兩次特別國債。第一次是在1998年，財政部發(fā)行2700億元特別國債（期限為30年），用于向工、農(nóng)、中、建四大國有銀行補(bǔ)充資本金。這次發(fā)行特別國債的歷史背景是：二十世紀(jì)90年代中后期，受國有企業(yè)改革及宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，加之東南亞金融危機(jī)的外部沖擊，四大國有銀行的資本充足率較低，不良資產(chǎn)比例高達(dá)20%。當(dāng)時，發(fā)行特別國債補(bǔ)充銀行資本金，是為了剝離處置不良資產(chǎn)、化解金融風(fēng)險、推進(jìn)商業(yè)銀行現(xiàn)代化改革的需要。從事后來看，1998年由財政部發(fā)行特別國債向銀行注資的操作，對當(dāng)時處置不良資產(chǎn)、化解金融系統(tǒng)性風(fēng)險、推動我國商業(yè)銀行改革都起到了重要積極作用，可謂“神來一筆”。

第二次是在2007年，財政部發(fā)行1.55萬億元特別國債（期限為10年和15年），用于向中央銀行購買外匯，從而注資成立中投公司。這次發(fā)行特別國債的歷史背景是：由于加入WTO之后連年的“雙順差”，我國的外匯儲備持續(xù)快速積累。一方面，中央銀行在購買外匯的過程中導(dǎo)致基礎(chǔ)貨幣投放激增，導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)容易處于過熱狀態(tài)；另一方面，大量的外匯儲備也亟待建立新的模式，提高管理和投資的效率。由財政部發(fā)行特別國債、向央行購買外匯、成立專門的主權(quán)財富基金公司，這一組合操作，既為外匯儲備管理構(gòu)建了新機(jī)制，同時也部分對沖了貨幣流動性過度寬裕的壓力，有助于抑制宏觀經(jīng)濟(jì)過熱。2017年，當(dāng)這筆特別國債到期之后，國家又對其中一部分進(jìn)行了定向續(xù)發(fā)操作。

從購債主體來看，特別國債主要采取定向發(fā)行模式，認(rèn)購方主要是國有商業(yè)銀行。1998年的特別國債是向工、農(nóng)、中、建四大國有銀行定向發(fā)行的；2007年的特別國債中雖有少部分（2000億元）向社會公開發(fā)行，主體部分（1.35萬億元）是向中國農(nóng)業(yè)銀行定向發(fā)行的。實際上，在1989-1991年期間，我國還發(fā)行過若干次的“特種國債”，但主要目的在于平衡財政預(yù)算，與后來的“特別國債”有根本性差異。

“特別國債”募集資金如何使用？

今年發(fā)行特別國債是在新冠疫情沖擊的特殊背景進(jìn)行的。預(yù)計發(fā)行規(guī)模將在1萬億元人民幣左右。發(fā)行方式仍將以定向發(fā)行為主，主要由國有銀行認(rèn)購，少部分面向社會公開發(fā)行。與此同時，中央銀行通過降準(zhǔn)或定向降準(zhǔn)釋放資金，確保市場流動性不會受到特別國債發(fā)行的沖擊。

那么，此次發(fā)行特別國債所籌集的資金應(yīng)當(dāng)如何使用呢？

總體而言，特別國債募集資金的使用應(yīng)兼顧三個原則：一是特別需要原則，二是股本原則，三是效率原則。

綜合當(dāng)前情況，特別國債可以優(yōu)先用于如下四個領(lǐng)域：

一是向國家開發(fā)銀行補(bǔ)充資本金，或作為股本另組建專門的基礎(chǔ)設(shè)施投融資銀行或基礎(chǔ)設(shè)施投融資基金。這次新冠肺炎疫情暴露出了我國在醫(yī)療、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域均存在較為明顯的基礎(chǔ)設(shè)施短板。不僅如此，在人口流入城市中小學(xué)學(xué)位、農(nóng)民工住房保障、老舊小區(qū)改造、支線鐵路、通用機(jī)場、醫(yī)療與公共衛(wèi)生設(shè)施、城市市政基礎(chǔ)設(shè)施、國土建設(shè)、城鄉(xiāng)垃圾處理等領(lǐng)域，我國也均存在短板。此次疫情將開啟新一輪“基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板工程”，以醫(yī)療和公共衛(wèi)生領(lǐng)域為突破口，但又不局限于該領(lǐng)域，而是以民生為導(dǎo)向的、全面的基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板。

以往，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來源，要么依賴于一般公共預(yù)算財政收入或者政府性基金收入（土地財政），要么依賴于銀行貸款或發(fā)行城投債等商業(yè)融資。這一方面會導(dǎo)致政府負(fù)債率較快攀升，另一方面由于基礎(chǔ)設(shè)施投資回收周期長，因而也容易給商業(yè)金融體系造成風(fēng)險隱患。

利用特別國債向國家開發(fā)銀行補(bǔ)充資本金，或作為股本組建專門的基礎(chǔ)設(shè)施投融資銀行、基礎(chǔ)設(shè)施投融資基金，進(jìn)而支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板工程。能夠起到“一石三鳥”的作用：一是發(fā)揮杠桿作用，為基礎(chǔ)設(shè)施投資項目提供量身定制的金融服務(wù)，匹配更符合其現(xiàn)金流特性和風(fēng)險特性的融資；二是有助于厘清地方政府債務(wù)的邊界，便于政府債務(wù)管理，從根本上防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險；三是能夠降低地方政府及其下屬城投公司的類公共融資對私人企業(yè)一般商業(yè)融資的擠出。

二是補(bǔ)充商業(yè)銀行資本金。新冠肺炎疫情直接沖擊的是企業(yè)和居民，但不久之后必然也會傳導(dǎo)至商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債表。預(yù)計在未來一段時期，銀行不良資產(chǎn)率會出現(xiàn)上升。與此同時，在疫后加大逆周期調(diào)控力度的過程中，銀行業(yè)也將是主力軍。因而，當(dāng)前有必要向銀行諸如資本金，增強(qiáng)其放貸能力和不良資產(chǎn)消化能力。特別國債用于補(bǔ)充銀行資本金的好處是：能夠發(fā)揮杠桿作用，更大限度地發(fā)揮國債資金支持實體經(jīng)濟(jì)的效果。按照8%的資本充足率要求，1單位資本金注入，最大能夠撬動另外11.5單位的信貸資金。

三是用于向湖北等受疫情影響較大的地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。這次疫情對湖北等地的負(fù)面沖擊最大，疫后經(jīng)濟(jì)社會恢復(fù)需要一段時間，也需要大量的資金投入?？紤]到湖北為全國的疫情防控做出了較大犧牲、也做出了積極貢獻(xiàn)，產(chǎn)生了“正外部性”；今明兩年，中央財政應(yīng)當(dāng)加大對湖北的轉(zhuǎn)移支付力度，支持湖北等地的民生保障和經(jīng)濟(jì)社會恢復(fù)。其中部分資金應(yīng)用于對疫區(qū)的個人和家庭進(jìn)行現(xiàn)金轉(zhuǎn)支付，或發(fā)放消費券。

四是用于支持小微企業(yè)。受疫情和外需疲弱的影響，今年的就業(yè)形勢壓力很大。穩(wěn)就業(yè)是“六穩(wěn)”之首，也是當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)政策的首要出發(fā)點。小微企業(yè)是創(chuàng)造就業(yè)崗位的主體，也是在疫情期間較為脆弱、受疫情沖擊較大的主體。當(dāng)前尤須對受疫情影響較重的小微企業(yè)進(jìn)行幫扶，助力其渡過難關(guān)，最大限度的保留住就業(yè)崗位。具體使用途徑包括貸款貼息、貸款擔(dān)保、失業(yè)救濟(jì)、五險一金補(bǔ)助、供應(yīng)鏈基金等。

（作者：中國社科院財經(jīng)院綜合經(jīng)濟(jì)研究部副主任、清華大學(xué)ACCEPT研究員 馮煦明）