據(jù)界面新聞10月22日?qǐng)?bào)道，日前，國(guó)家文物局官網(wǎng)發(fā)布的一份行政審批意見(jiàn)引發(fā)輿論關(guān)注。該文號(hào)為“文物保函〔2019〕1024號(hào)”的審批意見(jiàn)顯示，國(guó)家文物局原則同意在秦始皇陵建設(shè)控制地帶內(nèi)實(shí)施西安泛海喜來(lái)登酒店建設(shè)項(xiàng)目。該意見(jiàn)成文于10月9日，發(fā)布日期為10月14日。

秦始皇陵是我國(guó)歷史上第一座皇帝陵園，其規(guī)模宏大、內(nèi)涵豐富、影響深遠(yuǎn)，1961年被國(guó)務(wù)院列入首批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，又于1987年被列入世界遺產(chǎn)名錄。因此，上述國(guó)家文物局消息迅速引發(fā)熱議。

界面新聞獲取的材料顯示，該酒店項(xiàng)目建設(shè)用地早在十年前就已取得“臨國(guó)用（2009）第078號(hào)”國(guó)有土地使用權(quán)證，但卻閑置至今。臨潼區(qū)國(guó)土部門(mén)一位工作人員稱(chēng)，泛海喜來(lái)登酒店這個(gè)項(xiàng)目涉及的地塊確實(shí)閑置多年，但其并不清楚具體情況，“現(xiàn)在省、市相關(guān)單位已經(jīng)成立了工作組，在核查這個(gè)項(xiàng)目?！?

另?yè)?jù)西安日?qǐng)?bào)報(bào)道，10月21日上午，西安市長(zhǎng)李明遠(yuǎn)前往臨潼區(qū)調(diào)研文物保護(hù)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。李明遠(yuǎn)指出，文化遺產(chǎn)的保護(hù)與利用，既是文化工程，也是民生工程。要找準(zhǔn)定位、突出重點(diǎn)，科學(xué)編制文物保護(hù)規(guī)劃，將文物保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)文旅深度融合。

圖說(shuō)：酒店項(xiàng)目所涉地塊已經(jīng)閑置多年。王健攝。

項(xiàng)目已通過(guò)多項(xiàng)審批

10月14日，國(guó)家文物局在其官網(wǎng)發(fā)布了“文物保函〔2019〕1024號(hào)”《關(guān)于秦始皇陵建設(shè)控制地帶內(nèi)西安泛海喜來(lái)登酒店建設(shè)項(xiàng)目的意見(jiàn)》，該局“原則同意在秦始皇陵建設(shè)控制地帶內(nèi)實(shí)施西安泛海喜來(lái)登酒店建設(shè)項(xiàng)目”。

消息一出，迅速引發(fā)輿論關(guān)注。

界面新聞注意到，早在2019年2月25日，國(guó)家文物局官網(wǎng)也曾針對(duì)上述酒店項(xiàng)目發(fā)布過(guò)一份項(xiàng)目審批意見(jiàn)。彼時(shí)，國(guó)家文物局函復(fù)陜西省文物局稱(chēng)，“經(jīng)研究，我局暫不同意在秦始皇陵建設(shè)控制地帶內(nèi)實(shí)施西安泛海喜來(lái)登酒店建設(shè)項(xiàng)目?！?

在這份否定項(xiàng)目實(shí)施的意見(jiàn)中，國(guó)家文物局對(duì)陜西省文物局所報(bào)方案提出了修改意見(jiàn)：1、應(yīng)按照《秦始皇陵保護(hù)規(guī)劃》要求，進(jìn)一步調(diào)整方案內(nèi)容，嚴(yán)格控制新建建筑高度、體量，擬建項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)不得大規(guī)模取土、平整土地，大面積改變地形地貌。2、應(yīng)在項(xiàng)目擬建區(qū)域進(jìn)一步開(kāi)展全面的考古發(fā)掘工作，并補(bǔ)充相應(yīng)的考古發(fā)掘資料。 3、進(jìn)一步深化擬建項(xiàng)目對(duì)秦始皇陵的遺產(chǎn)影響評(píng)估，評(píng)估結(jié)論應(yīng)充分考慮考古發(fā)掘成果，同時(shí)應(yīng)基于擬建項(xiàng)目而不是建設(shè)場(chǎng)地開(kāi)展視覺(jué)影響分析。

8個(gè)月后，國(guó)家文物局原則同意了陜西省文物局新的報(bào)批請(qǐng)示，但仍針對(duì)方案提出了優(yōu)化調(diào)整意見(jiàn)：1、壓縮內(nèi)部水域面積；提高整體，特別是西側(cè)區(qū)域的綠地率和屋頂綠化指標(biāo)；擬建建筑選址應(yīng)盡可能避讓兵馬俑一號(hào)坑向東軸線區(qū)域。2、嚴(yán)格控制工程范圍和施工強(qiáng)度，避免對(duì)文物環(huán)境造成過(guò)大擾動(dòng)。

此外，國(guó)家文物局還要求陜西省文物局組織專(zhuān)業(yè)考古研究單位，在項(xiàng)目擬建區(qū)域進(jìn)一步開(kāi)展全面的考古發(fā)掘工作，考古發(fā)掘項(xiàng)目需另行填報(bào)考古發(fā)掘申請(qǐng)書(shū)。并要求陜西省文物局指導(dǎo)相關(guān)單位根據(jù)以上意見(jiàn)對(duì)所報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行修改、完善，并按照《文物保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定，履行相應(yīng)審批手續(xù)后實(shí)施。

界面新聞獲取的西安泛海喜來(lái)登酒店項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告顯示，該酒店項(xiàng)目位于臨潼區(qū)秦唐大道以西，和秦始皇兵馬俑博物館相鄰的商業(yè)步行街以東，南側(cè)為秦俑村。項(xiàng)目建設(shè)單位為陜西九州映紅實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司，總投資9.8億元，資金來(lái)源為自籌，預(yù)投產(chǎn)日期為2022年9月，建設(shè)性質(zhì)為新建項(xiàng)目。

項(xiàng)目所在地塊南北長(zhǎng)約460米，東西寬約120米，凈面積6.2萬(wàn)平方米（折合約93畝）。項(xiàng)目總建筑面積為6.58萬(wàn)平方米，其中地上面積4.37萬(wàn)平方米，地下面積2.2萬(wàn)平方米。建筑容積率1.05，建筑密度27.9%，建筑高度10米（以秦唐大道為基準(zhǔn)面），建筑層數(shù)為地上2-4層，地下2層，綠地率為43.8%。

環(huán)評(píng)報(bào)告稱(chēng)，該項(xiàng)目已在臨潼區(qū)發(fā)改委審核通過(guò)，也取得了陜西省企業(yè)投資項(xiàng)目備案確認(rèn)書(shū)，符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策要求。

同時(shí)，項(xiàng)目于2019年1月10日取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證“西規(guī)地字第 LT（2019）1號(hào)”，明確本用地項(xiàng)目符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求；還取得了西安市臨潼區(qū)住建局、西安市臨潼區(qū)驪山風(fēng)景名勝區(qū)管理局關(guān)于“西安泛海喜來(lái)登酒店”項(xiàng)目選址意見(jiàn)的函“臨建（2019）21號(hào)”，明確該項(xiàng)目符合景區(qū)規(guī)劃和功能定位要求。

建設(shè)用地閑置多年

此次西安泛海喜來(lái)登酒店項(xiàng)目引發(fā)關(guān)注的原因是，因其位于秦始皇陵建設(shè)控制地帶內(nèi)。

秦始皇陵是我國(guó)歷史上第一個(gè)皇帝陵園，是古代帝王陵墓中規(guī)模最大、埋藏最豐富的一座大型陵園，對(duì)中國(guó)古代帝王陵園制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。秦始皇陵于1961年被國(guó)務(wù)院列入首批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，1987年其又被列入世界遺產(chǎn)名錄。

2010年7月8日，陜西省政府審議通過(guò)了《秦始皇陵保護(hù)規(guī)劃》，秦陵保護(hù)范圍被確定為36平方公里，是1992年陜西省政府公布的保護(hù)面積的8倍多。調(diào)整后的秦始皇陵保護(hù)區(qū)劃分兩個(gè)層次，即保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶。其中，保護(hù)范圍分為重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)，建設(shè)控制地帶分為一類(lèi)建設(shè)控制地帶和二類(lèi)建設(shè)控制地帶。

泛海喜來(lái)登酒店環(huán)評(píng)報(bào)告顯示，該項(xiàng)目位于與秦始皇陵密切相關(guān)的秦始皇陵保護(hù)區(qū)一類(lèi)建設(shè)控制地帶內(nèi)，西側(cè)距離秦始皇兵馬俑約535米，距秦始皇陵封土約2.5千米至2.7千米之間，地下挖深控制在10米以?xún)?nèi)，挖方主要是地基及地下建筑開(kāi)挖，建設(shè)項(xiàng)目挖方量約為2萬(wàn)立方米，填方量1.5萬(wàn)立方米。

但前述環(huán)評(píng)報(bào)告指出：“根據(jù)《西安泛海喜來(lái)登酒店項(xiàng)目建筑設(shè)計(jì)方案文物影響評(píng)估》報(bào)告評(píng)價(jià)結(jié)論，項(xiàng)目基地所在區(qū)域內(nèi)未發(fā)現(xiàn)任何與秦始皇陵相關(guān)的古代遺跡和遺物。因此，項(xiàng)目選址不會(huì)對(duì)秦始皇陵以及與其有關(guān)的文物遺址本體安全造成影響。”

根據(jù)《秦始皇陵保護(hù)規(guī)劃》要求，建設(shè)控制地帶內(nèi)的土地使用性質(zhì)不宜改變，且不得作為城市建設(shè)用地。

不過(guò)，泛海喜來(lái)登酒店環(huán)評(píng)報(bào)告稱(chēng)：“在《秦始皇陵保護(hù)規(guī)劃》發(fā)布前，該項(xiàng)目已取得西安市人民政府頒發(fā)的土地證‘臨國(guó)用（2009）第078號(hào)’，明確了用地范圍和用途?！睋Q言之，該宗地已在2009年完成了土地性質(zhì)變更，并取得了國(guó)有土地使用權(quán)證。

酒店項(xiàng)目地塊北側(cè)被平整清理出來(lái)，在旅游高峰期作為停車(chē)場(chǎng)使用。王健攝。

10月21日，界面新聞實(shí)地探訪了該酒店項(xiàng)目所涉地塊。這宗已被圍墻圈占的地塊南高北低，南側(cè)雜草叢生，北側(cè)則已被平整，并覆有綠色防塵網(wǎng)。據(jù)附近多位村民介紹，這片土地原本是附近村子的，多年前就被征收，但一直閑置至今，北側(cè)平整出來(lái)的地是旅游高峰期當(dāng)停車(chē)場(chǎng)使用。

《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等法律規(guī)定，禁止任何單位和個(gè)人閑置土地。

2012年國(guó)土資源部修訂發(fā)布的《閑置土地處置辦法》規(guī)定，閑置土地是指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書(shū)約定、規(guī)定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地。已動(dòng)工開(kāi)發(fā)但開(kāi)發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開(kāi)發(fā)建設(shè)滿一年的國(guó)有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。

上述《辦法》規(guī)定，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限開(kāi)發(fā)土地。超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)。

對(duì)此，臨潼區(qū)國(guó)土部門(mén)一位工作人員稱(chēng)，泛海喜來(lái)登酒店這個(gè)項(xiàng)目涉及的地塊確實(shí)閑置多年，但其并不清楚具體情況，“現(xiàn)在省、市相關(guān)單位已經(jīng)成立了工作組，在核查這個(gè)項(xiàng)目，我們的人也去工作組了?！痹摴ぷ魅藛T還表示，不管當(dāng)初的出讓合同怎么約定，都不可能約定項(xiàng)目十年不動(dòng)工。

該項(xiàng)目在秦始皇陵保護(hù)規(guī)劃中的位置。王健攝。

泛海喜來(lái)登酒店建設(shè)方為陜西九州映紅實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司，工商檔案顯示，該公司成立于2004年，注冊(cè)資本4億元。臨潼區(qū)政府官網(wǎng)2011年5月發(fā)布的一篇文章稱(chēng)，陜西民營(yíng)企業(yè)百事通集團(tuán)與泛海集團(tuán)成立的陜西九州映紅實(shí)業(yè)發(fā)展公司，在秦兵馬俑景區(qū)建設(shè)“國(guó)際化主題文化商業(yè)園”，打造了陜西第一個(gè)由民營(yíng)企業(yè)開(kāi)發(fā)的國(guó)際化產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

2017年，陜西九州映紅公司股東發(fā)生變更，持股30%的陜西百事通企業(yè)投資（集團(tuán)）有限公司退出，其所持股份經(jīng)過(guò)一輪騰挪，最終由陜西九州映紅公司大股東中國(guó)泛海控股集團(tuán)有限公司受讓?zhuān)兾骶胖萦臣t公司成為泛海集團(tuán)全資子公司。

目前，陜西九州映紅公司經(jīng)營(yíng)范圍包括：房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、銷(xiāo)售；物業(yè)管理；旅游產(chǎn)品、古玩（文物除外）、工藝品的開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、銷(xiāo)售；資產(chǎn)管理服務(wù)；酒店管理等。10月21日，界面新聞前往該公司采訪，但其行政部工作人員表示，公司領(lǐng)導(dǎo)不在，因此無(wú)法接受采訪。

文 | 記者 王健