四、內戰(zhàn)之后：克服“專在下”的努力

這種封建性對于統(tǒng)治集團也不是好事情，故聯邦政府從來沒有放棄壓制州權、加強集權的努力。林肯上臺后強調聯邦不能分裂，主張聯邦先于州。最終這一爭議通過戰(zhàn)爭來解決。內戰(zhàn)是美國憲法弊端的一次總爆發(fā)，顯示主權問題、州與聯邦關系、奴隸制等問題都沒解決，本質上就是歷史形成的封建性因素仍在發(fā)揮消極影響。

內戰(zhàn)大大消除了封建性因素，使美國具有了一定的統(tǒng)一主權和制度。此后州權基本從屬于聯邦權，州也不再有退出聯邦的權力。⁴⁰內戰(zhàn)后，美國開始走在聯邦權不斷擴大的道路上。1866年《公民權利法》和1868年憲法第十四修正案，開始為美國人創(chuàng)造聯邦公民身份，以解決建國近百年來，美國人究竟是聯邦公民還是州公民這一問題。按照機械性的郡縣與封建標準，此前顯然仍存在較強的“我的附庸的附庸不是我的附庸”式的封建身份；此后，公民身份不再是由各州的公民轉換而來。這些法律終于使聯邦和個人直接聯系起來。⁴¹美國學者福山曾說中國秦代是最早的現代國家，其中理由之一就是秦的郡縣制建立了國家與個人的直接聯系。由此角度看，美國晚至19世紀晚期才開始逐漸“走出中世紀”。美國成為“現代國家”的時間比我們通常認為的要晚得多。

第十四修正案的通過是個重要時刻，憲法前十條修正案均是限制聯邦權的，第十四修正案是限制州權，預示著此后中央權力的擴張，美國向著中央集權現代國家制度的方向邁進。通常認為，中央集權的過程在羅斯福新政期間達到高潮。

美國內戰(zhàn)，圖片來自維基百科

內戰(zhàn)之后的美國迎來了資本主義空前發(fā)展的時期，資本的活動范圍大大擴展，自然而然地要求加強“州際貿易”條款實施的力度，聯邦政府借此原則不斷擴權。同時資本壟斷加劇，引發(fā)社會問題和激烈的階級沖突，也使聯邦政府的社會管理和法律調控更為必要。一戰(zhàn)后的危機終結了自由放任理念的主導地位，聯邦對于州的權威進一步建立起來。這一時期在制度上的革命性通常受到低估，但實際上今天以集權聯邦制為特征的美國制度，就是在這一時期發(fā)展并在羅斯福時期定型的。為了完成這一革命，羅斯福幾乎動用了獨裁權。⁴²

但是聯邦政府集權的手段并不是像通常認為的那樣僅僅體現為聯邦政府對經濟社會事務的干預。實際上，行政權和司法權的上升乃是克服封建性，增強集權性的“權力暗戰(zhàn)”利器。首先是行政權，內戰(zhàn)之后，總統(tǒng)的憲法地位逐漸發(fā)生了變化。1883年的文官制改革擴大了一些總統(tǒng)權力。19世紀末到20世紀初，總統(tǒng)執(zhí)行國會法律的“任意權”（discretion power）不斷擴大，到1911年，最高法院宣布總統(tǒng)的任意權有法律效力，實際上是賦予了總統(tǒng)更多的立法權力。20世紀的總統(tǒng)不再是憲法文本中設計的那樣，有點類似于威尼斯共和國的首席執(zhí)行官，僅僅負責執(zhí)行立法機關命令。到尼克松時，已經被歷史學家稱為“帝王般的總統(tǒng)”：“憲法總統(tǒng)已經變成了帝王總統(tǒng)”。⁴³1933年《全國工業(yè)復興法》之后，很多原屬國會的權力被移交給總統(tǒng)。到越南戰(zhàn)爭期間，國會的戰(zhàn)爭權也受到總統(tǒng)的侵蝕，國會不得不推翻總統(tǒng)否決，通過1973年《戰(zhàn)爭權力法》。

其次是司法權。司法權的上升更能夠體現統(tǒng)治集團的集權愿望。美國聯邦權與州權發(fā)生爭議時，最終需要通過最高法院來做出裁決，最常用的憲法原則之一就是“州際貿易”，說明在涉及市場、貿易和資本的事務中，統(tǒng)治集團是希望加強聯邦權的。法院還通過一個特殊的案例（馬伯里訴麥迪遜案）獲得了司法審查權。美國《憲法》中并無司法審查權的明文規(guī)定，在憲法文本中，法院是排在國會和總統(tǒng)之后的。州權主義者卡爾霍恩就曾質疑最高法院是否應該擁有這個權力。⁴⁴因為司法審查權實際上是使少數人可以限制多數人民的有效自治，多數通過的法律可由法院宣布“違憲”。這一擔心今天已經變成了事實，最高法院已經無數次表現出其“獨裁”性質。例如， 一項至少在名義上是由選民多數產生的眾議院和參議院經表決多數通過的法案、由至少在名義上是由選民多數產生的總統(tǒng)簽署生效后，卻可以由最高法院宣布為“違憲”。而且在眾多爭議性較強的案例中，最高法院是以5/4做出裁決。那么事實就是，在特定情況下，一名大法官可以否決通過法定程序所表現出來的所謂“人民”的多數意志。這毫無疑問符合“獨裁”一詞的原始含義。由此可以看到美國統(tǒng)治集團克服其憲政內含“封建”因素之精巧構思和強大意志。

另外，政黨也在一定程度上對沖了州權帶來的問題。最早是漢密爾頓發(fā)現了政黨的秘密，通過全國性的派系，可以打破州權與聯邦權博弈的死局。但是兩黨制的出現也有負面效應：它在削弱州權影響力的同時，讓商業(yè)利益、資本和企業(yè)集團以及二戰(zhàn)后的“賦權運動”所催生的大量身份和議題團體介入政治過程之中，形成了新的“割據力量”，阻礙了政府統(tǒng)一意志和政策的形成。

在美國歷史上，利益集團長期被視為邪惡現象。早在制憲時期，麥迪遜等人就批評拉黨結派現象。但是經20世紀諸多理論家（包括阿瑟?本特利⁴⁵、戴維?杜魯門⁴⁶、羅伯特?達爾⁴⁷等）為之“正名”、美化、合理化，利益集團反而成了民主政治的一項表征和優(yōu)勢。利益集團政治的悲劇結果之一就是，今天在美國即便是一項公益性、進步性的公共事業(yè)，也要以利益的方式來運作，要遵守利益集團的游戲規(guī)則才有可能影響政策。⁴⁸

最后，就是通過文官制度來增加國家的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。1883年之前的美國與今天的美國， 在行政制度上是截然不同的。19世紀早期美國形成了政黨分贓制，各黨為了利益而競選，通過執(zhí)政來分肥，堪稱美國版的“養(yǎng)豬理論”。后來腐敗日益不堪，政局動蕩，遂有不少人提出建立穩(wěn)定中立的官僚體系。其實文官制動議的提出本身也有黨爭的背景，1872年自由派共和黨人提出文官制度的部分動機是因為他們政治上失勢，希望通過文官制改革來反對格蘭特的激進重建計劃。但客觀結果是1883年《彭德爾頓法》出臺，美國終于有了現代國家的一個基本制度體系。借用王夫之評價秦始皇的話，也算是“天以其大私而行其大公”。

無奈，此大公非真大公。官僚制原本是克服封建性因素最有效的藥方，這已為中國所充分證明，土耳其、拜占庭歷史等亦可為部分佐證。伏爾泰讀到中國的官僚制度，曾慨嘆這是世間唯一不需要愚昧和迷信來統(tǒng)治的理性制度。但美國文官制度存在諸多缺陷，首先，美國的文官制度不像古代中國那樣成為國家軸心制度，也不像普魯士官僚一般成為“國中之國”，掌握軍隊、工商、文化權力，而是被嚴格地限制于低級行政領域，與高層政治無關，不參與政黨競爭，僅作為“事務官”而與“政務官”相對。由于事務官行政層級之低，故其無法真正發(fā)揮克服分肥政治、打通縱橫隔膜、凝聚國家肌體、推行統(tǒng)一意志的功能。文官系統(tǒng)沒有政治性，且上升空間有限，導致了事務官淪為“吏”而非“官”。這些吏不一定沒有權勢，他們可以長期把持行政崗位，操控權柄，分配資源，甚至會形成所謂“深層國家”（deep state）的一部分，他們的部門本身也會變成特殊利益集團。但是他們決不會擁有天下為公的情懷，而是私字為上，營營茍茍于政商之間。歷史上所有成功的官僚制度，均離不開對文官的政治性要求，例如中國古代官僚均系胸懷儒家理念的士大夫、奧斯曼帝國的官僚自然要求有伊斯蘭教信仰、今日中國的官員均是黨和國家干部，有極強的政治性要求。中國香港局勢的發(fā)展已經暴露出港英時期在港督政治性統(tǒng)治之下非政治性的公務員隊伍之“吏”員性質，遺留到今天依然是個嚴重問題?？俊袄簟敝荒堋靶姓?，而無法“執(zhí)政”，更應對不了政治斗爭。

其次，文官群體本身也從屬于聯邦和州政府，無法跳出聯邦制框架，形成上下相維的官僚系統(tǒng)。再次，地方教育、消防、警察等公共事業(yè)由地方稅收承擔，強化了地方主義色彩。又次，在兩黨制和選舉制之下，文官不可能真正獨立于政治。在《彭德爾頓法》通過之初，執(zhí)政黨就通過大量任命文官來強化自己的力量，在下臺之前保護本黨已經獲得的職位。執(zhí)政黨還利用總統(tǒng)的行政權力從國會手中侵奪了部分公職的任命權。選舉代議制之下，所有法律從立法程序中就已經浸透了地方和集團利益的汁液，文官無論多么非政治化，也只不過是政治意志的工具而已。⁴⁹總之，美國制度設計的目的就是為了確保資本的力量能夠穩(wěn)穩(wěn)掌握國家最高權力，這種“大私”反而阻礙了美國制度克服分權乃至分裂性力量的能力，始終未能成就“大公”之統(tǒng)一集權。

粗線條回顧美國制度演進歷史，即可發(fā)現美國200年政治史之核心命題乃是中央與地方權力關系問題。美國各州均采取選舉制度，美國《憲法》對各州實施共和制亦有要求，⁵⁰自然不可簡單將之與封建邦國相比。但是在央地結構上，美國確乎在建國和立憲之初有極強的“封建性”色彩。內戰(zhàn)之后州權受到更大約束，聯邦權威基本確立起來，行政權、司法權不斷擴張，兩黨制、文官制不斷發(fā)展，但都未能在根本上消除聯邦制本身的上下隔絕弊端。那么此中關鍵節(jié)點何在？聯邦制又是否有可能過渡到集權統(tǒng)一的單一制呢？本文認為可能性極小，原因就在于選舉和代議制中所固化下來的封建性因素，更深層原因則是資本掌權。