【文/于瑞、張偉波、張福良、朱偉東】

非洲礦產(chǎn)資源種類豐富、儲(chǔ)量大，是全球最重要的礦產(chǎn)資源供應(yīng)地之一，鈾、鉻、錳、鈷、釩、金、鋁土礦、鉑族金屬、銣、金剛石、磷等優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)儲(chǔ)量位居世界前列，石油、天然氣、鐵、銅、鈀、鍺、螢石、石墨等礦產(chǎn)也占有較大比例。

礦業(yè)在非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)十分重要的地位，據(jù)統(tǒng)計(jì)，近10年來(lái)，礦業(yè)產(chǎn)值占GDP平均比重超過(guò)6%的非洲國(guó)家有24個(gè)，包括剛果（金）（20%～30%）、贊比亞（10%～20%）等。礦業(yè)是很多非洲國(guó)家的支柱產(chǎn)業(yè)，礦產(chǎn)品貢獻(xiàn)了大部分出口收入，礦業(yè)貢獻(xiàn)稅收、提供就業(yè)崗位，助力提升交通和水電等基礎(chǔ)設(shè)施水平，對(duì)推進(jìn)非洲國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程意義重大。

非洲各國(guó)相繼獨(dú)立后，為走出經(jīng)濟(jì)衰退，通過(guò)制定新的礦業(yè)法吸引國(guó)際和國(guó)內(nèi)私營(yíng)資本進(jìn)入該地區(qū)開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源，成為各國(guó)重要的發(fā)展策略之一。非洲絕大多數(shù)國(guó)家制定了專門的礦業(yè)法，規(guī)定領(lǐng)土范圍的一切礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有，國(guó)家參股礦業(yè)項(xiàng)目，有權(quán)獲得干股及自由選擇參股權(quán)，此外通過(guò)礦業(yè)法規(guī)定礦產(chǎn)資源權(quán)益金等相關(guān)稅費(fèi)、環(huán)境保護(hù)要求等相關(guān)內(nèi)容。

近年來(lái)，非洲礦業(yè)投資持續(xù)升溫，國(guó)際礦業(yè)巨頭紛紛投資礦業(yè)領(lǐng)域，初級(jí)礦產(chǎn)品出口對(duì)非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)巨大，但是礦業(yè)的發(fā)展卻沒(méi)有明顯惠及廣大人民，“資源詛咒”成為難以破解的發(fā)展瓶頸。

1.礦業(yè)法演進(jìn)趨勢(shì)

2016年以來(lái)，肯尼亞、坦桑尼亞、剛果（金）、南非、盧旺達(dá)、埃及、馬里、加蓬、贊比亞、烏干達(dá)等10個(gè)非洲國(guó)家相繼修改了礦業(yè)法或者出臺(tái)了礦業(yè)相關(guān)法律，通過(guò)修訂礦業(yè)法提高本國(guó)對(duì)礦業(yè)項(xiàng)目的參與程度和利益分成，增加礦業(yè)稅費(fèi)和財(cái)政收入，通過(guò)設(shè)置本土化比例和當(dāng)?shù)丶庸ひ笱由毂就恋V業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，加大環(huán)境保護(hù)力度，強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任要求，完善礦業(yè)管理體系，以礦業(yè)發(fā)展帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

2016—2022年主要非洲國(guó)家礦業(yè)法變動(dòng)情況

（一）提高國(guó)家對(duì)礦業(yè)項(xiàng)目的直接參與和利益分成，提升控制力

殖民時(shí)期，殖民者以掠奪資源為目的，壟斷了非洲自然資源采掘與貿(mào)易，使得非洲逐漸形成依賴自然資源出口的單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。非洲國(guó)家獨(dú)立后，關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)部門仍被外資控制，為此非洲國(guó)家采取了以國(guó)家為中心的干預(yù)主義發(fā)展計(jì)劃，明確對(duì)外資的監(jiān)管，爭(zhēng)奪對(duì)國(guó)家自然資源的主導(dǎo)權(quán)，包括直接征收外資控制的自然資源產(chǎn)業(yè)。但由于各種復(fù)雜的因素，非洲國(guó)家曾一度陷入嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。到20世紀(jì)80年代，大部分非洲國(guó)家的經(jīng)濟(jì)民族主義已經(jīng)基本崩潰，在經(jīng)歷了一系列激進(jìn)的結(jié)構(gòu)調(diào)整后，非洲國(guó)家相繼頒布了具有約束力的貿(mào)易協(xié)定和有關(guān)外國(guó)投資的新規(guī)則和法規(guī)，實(shí)施私有化并制定了各種吸引跨國(guó)公司的激勵(lì)措施，經(jīng)濟(jì)民族主義被市場(chǎng)原則所取代。

在1985—1995年的十年間，在全球范圍內(nèi)有超過(guò)90個(gè)國(guó)家頒布了新的礦業(yè)法或修訂了現(xiàn)行的法律，以提升外資對(duì)其礦業(yè)產(chǎn)業(yè)的投資。但是新自由主義政策實(shí)施之后，非洲國(guó)家仍普遍未能從繁榮的礦產(chǎn)和能源商品貿(mào)易中獲益，金屬價(jià)格雖然強(qiáng)勁，但非洲國(guó)家實(shí)際獲益較少。據(jù)Africa Progress Panel（2013）發(fā)布的《2013年非洲進(jìn)展報(bào)告》數(shù)據(jù)，2011年幾內(nèi)亞礦業(yè)產(chǎn)品出口額為14億美元，占其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的12%，但政府采礦業(yè)收入只有4800萬(wàn)美元，僅占GDP的0.4%。所以，提高國(guó)家在礦業(yè)項(xiàng)目中的直接參與度和收益是近年來(lái)非洲礦業(yè)法變動(dòng)的重要目的之一。部分非洲國(guó)家通過(guò)增加國(guó)家在礦業(yè)項(xiàng)目中的持股比例，提高在礦業(yè)開(kāi)發(fā)中的直接經(jīng)濟(jì)利益。

2016年肯尼亞頒布的《礦業(yè)法》設(shè)立了國(guó)家礦業(yè)公司，設(shè)置國(guó)家持有10%干股比例，保障國(guó)家在礦業(yè)領(lǐng)域的參與和利益分成。此外，如果計(jì)劃的資本支出超過(guò)規(guī)定，采礦權(quán)持有人應(yīng)在生產(chǎn)活動(dòng)開(kāi)始后3年將至少20%的股權(quán)在當(dāng)?shù)刈C券交易機(jī)構(gòu)交易。2018年，剛果（金）頒布的《礦業(yè)法典》規(guī)定國(guó)家持有干股比例從5%升至10%，而且采礦權(quán)每續(xù)期一次增加5%。2017年，坦桑尼亞政府在《自然資源合同不合理?xiàng)l款審核和重新談判法案》《自然資源永久主權(quán)法案》《成文法（雜項(xiàng)修正）法案》中重申國(guó)家對(duì)自然資源的主權(quán)，規(guī)定未來(lái)所有投資者與國(guó)家之間的協(xié)議都必須得到議會(huì)批準(zhǔn)，政府享有16%不可稀釋的干股，并保留了進(jìn)一步增持的余地，最高可增至50%，并賦予議會(huì)審查和重新談判現(xiàn)有協(xié)議的權(quán)利。

2019年，加蓬頒布的《礦業(yè)法》新增國(guó)家占有干股的規(guī)定，國(guó)家具有系統(tǒng)參與權(quán)，占有10%免費(fèi)且不可稀釋的干股，并有權(quán)以商業(yè)價(jià)格購(gòu)買另外25%的股權(quán)；轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)時(shí)，國(guó)家具有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。2022年，烏干達(dá)頒布《礦業(yè)和礦產(chǎn)法》，規(guī)定將成立國(guó)家礦業(yè)公司以管理政府在礦業(yè)領(lǐng)域的商業(yè)權(quán)益，國(guó)家礦業(yè)公司將持有所有大型和中型礦業(yè)公司15%的干股，并有權(quán)以商業(yè)價(jià)格購(gòu)買礦業(yè)公司另外20%的股份，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公平參與大型和中型采礦活動(dòng)。

（二）提高礦業(yè)稅費(fèi)，增加政府稅收

在過(guò)去十幾年里，盡管初級(jí)礦產(chǎn)品的國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格達(dá)到了歷史高位，但是由于對(duì)礦業(yè)公司大幅度減稅，非洲礦業(yè)國(guó)政府獲得的資源收益一般都遠(yuǎn)不及跨國(guó)礦業(yè)公司獲取的巨額利潤(rùn)。十多年來(lái)，非洲國(guó)家公共債務(wù)普遍大幅增長(zhǎng)，在為地區(qū)發(fā)展提供融資支持的同時(shí)，也帶來(lái)了債務(wù)脆弱性問(wèn)題。2020年，非洲國(guó)家公共債務(wù)率處于21世紀(jì)以來(lái)的最高水平，較2010年翻了一倍。在新冠疫情和俄烏沖突等多重因素沖擊下，存在債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)困境問(wèn)題的非洲國(guó)家數(shù)量從2015年的8個(gè)增至2020年的20個(gè)。

加之資源出口型國(guó)家受國(guó)際市場(chǎng)需求的影響極大，當(dāng)需求減弱和國(guó)際礦產(chǎn)品價(jià)格下跌時(shí)，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)性、脆弱性、依附性特征突出顯現(xiàn)。為應(yīng)對(duì)債務(wù)脆弱性和新冠疫情沖擊，非洲國(guó)家通過(guò)加強(qiáng)資源控制，提升本國(guó)從資源開(kāi)發(fā)中的獲益。提高礦業(yè)稅費(fèi)是非洲各國(guó)增加財(cái)政收入的趨同手段。政府通過(guò)調(diào)高礦業(yè)稅率及加征超額生產(chǎn)權(quán)益金、出口稅等稅種等方式調(diào)增礦業(yè)稅費(fèi)。

肯尼亞通過(guò)收取許可證申請(qǐng)費(fèi)、地表租金、進(jìn)出口關(guān)稅、權(quán)益金、保證金等增加政府稅收收入。坦桑尼亞將寶石和鉆石的權(quán)益金費(fèi)率從5%提高至6%，將金屬礦產(chǎn)的權(quán)益金費(fèi)率從4%提高至6%。馬里設(shè)置超額生產(chǎn)權(quán)益金，當(dāng)?shù)V產(chǎn)銷量或價(jià)格超過(guò)預(yù)測(cè)值時(shí)，開(kāi)采者將被收取額外的權(quán)益金。

剛果（金）提高了稅費(fèi)，增加了新的稅種。一是提高稅基，稅基從“實(shí)現(xiàn)的銷售價(jià)值減運(yùn)輸費(fèi)、質(zhì)檢費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)及銷售費(fèi)”調(diào)整為“所有產(chǎn)品的毛商業(yè)價(jià)值”。二是大幅提高了包括金、鈷、銅在內(nèi)的多種金屬的權(quán)益金費(fèi)率，鐵等黑色金屬權(quán)益金費(fèi)率由0.5%提高至1%，有色金屬、基本金屬?gòu)?%提高至3.5%，金等貴金屬由2.5%提高至3.5%，寶石由4%提高至6%，新增鈷為戰(zhàn)略礦種，權(quán)益金費(fèi)率為10%。三是新增了超額利潤(rùn)稅、戰(zhàn)略資源稅、轉(zhuǎn)股溢價(jià)稅、簽字費(fèi)、入門費(fèi)等。新增的超額利潤(rùn)稅規(guī)定，如果材料或商品價(jià)格發(fā)生的異常飆升超過(guò)可研報(bào)告中規(guī)定的25%，對(duì)超額利潤(rùn)按50%征稅。

贊比亞大幅提高權(quán)益金費(fèi)率。2018年，贊比亞在《礦山和礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)法（修正案）》中提高了銅、鈷、釩的權(quán)益金費(fèi)率，銅適用階梯費(fèi)率。對(duì)應(yīng)不同的銅價(jià)范圍，銅的權(quán)益金費(fèi)率上升幅度在1.5%～4%不等：銅價(jià)低于4500美元/t，費(fèi)率為5.5%；銅價(jià)在4500美元/t～6000美元/t時(shí)，費(fèi)率提高至6.5%；銅價(jià)在6000美元/t～7500美元/t時(shí)，費(fèi)率提高至7.5%；銅價(jià)在7500美元/t～9000美元/t時(shí)，費(fèi)率提高至8.5%；銅價(jià)高于9000美元/t，費(fèi)率提高至10%。鈷和釩的權(quán)益金費(fèi)率由5%提高至8%。

烏干達(dá)對(duì)加工黃金和未加工礦物出口征稅，以鼓勵(lì)本國(guó)礦產(chǎn)品加工。2021年，烏干達(dá)在《礦業(yè)法（修正案）》中規(guī)定對(duì)“加工黃金”和“未加工礦產(chǎn)”征收出口稅，稅率為加工黃金每千克價(jià)值的5%；對(duì)未加工礦物按價(jià)值10%征稅，由出口商向?yàn)醺蛇_(dá)稅務(wù)局繳付。這一舉措使烏干達(dá)黃金加工成本增加1%。