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于瑞 等| 遍訪非洲資源:8年六大變化,如何沖擊中非礦業(yè)合作?
最后更新: 2024-10-22 10:57:15【導(dǎo)讀】 這些年來(lái),中非在政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作取得了顯著成果,尤其是礦產(chǎn)資源的合作開(kāi)發(fā)與貿(mào)易。今年舉辦的中非合作論壇北京峰會(huì),釋放出中非關(guān)系的新定位,是雙方進(jìn)一步攜手共進(jìn)的重大信號(hào)。
自2016年起,隨著國(guó)際礦業(yè)公司加大對(duì)非洲的投資及非洲經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng),至少有肯尼亞、坦桑尼亞、剛果(金)、南非、盧旺達(dá)、埃及、馬里、加蓬、贊比亞和烏干達(dá)等10個(gè)國(guó)家更新了他們的礦業(yè)法律。對(duì)此,中非礦業(yè)合作需要采取新的策略和措施。
【文/于瑞、張偉波、張福良、朱偉東】
非洲礦產(chǎn)資源種類豐富、儲(chǔ)量大,是全球最重要的礦產(chǎn)資源供應(yīng)地之一,鈾、鉻、錳、鈷、釩、金、鋁土礦、鉑族金屬、銣、金剛石、磷等優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)儲(chǔ)量位居世界前列,石油、天然氣、鐵、銅、鈀、鍺、螢石、石墨等礦產(chǎn)也占有較大比例。
礦業(yè)在非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)十分重要的地位,據(jù)統(tǒng)計(jì),近10年來(lái),礦業(yè)產(chǎn)值占GDP平均比重超過(guò)6%的非洲國(guó)家有24個(gè),包括剛果(金)(20%~30%)、贊比亞(10%~20%)等。礦業(yè)是很多非洲國(guó)家的支柱產(chǎn)業(yè),礦產(chǎn)品貢獻(xiàn)了大部分出口收入,礦業(yè)貢獻(xiàn)稅收、提供就業(yè)崗位,助力提升交通和水電等基礎(chǔ)設(shè)施水平,對(duì)推進(jìn)非洲國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程意義重大。
非洲各國(guó)相繼獨(dú)立后,為走出經(jīng)濟(jì)衰退,通過(guò)制定新的礦業(yè)法吸引國(guó)際和國(guó)內(nèi)私營(yíng)資本進(jìn)入該地區(qū)開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源,成為各國(guó)重要的發(fā)展策略之一。非洲絕大多數(shù)國(guó)家制定了專門的礦業(yè)法,規(guī)定領(lǐng)土范圍的一切礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有,國(guó)家參股礦業(yè)項(xiàng)目,有權(quán)獲得干股及自由選擇參股權(quán),此外通過(guò)礦業(yè)法規(guī)定礦產(chǎn)資源權(quán)益金等相關(guān)稅費(fèi)、環(huán)境保護(hù)要求等相關(guān)內(nèi)容。
近年來(lái),非洲礦業(yè)投資持續(xù)升溫,國(guó)際礦業(yè)巨頭紛紛投資礦業(yè)領(lǐng)域,初級(jí)礦產(chǎn)品出口對(duì)非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)巨大,但是礦業(yè)的發(fā)展卻沒(méi)有明顯惠及廣大人民,“資源詛咒”成為難以破解的發(fā)展瓶頸。
1.礦業(yè)法演進(jìn)趨勢(shì)
2016年以來(lái),肯尼亞、坦桑尼亞、剛果(金)、南非、盧旺達(dá)、埃及、馬里、加蓬、贊比亞、烏干達(dá)等10個(gè)非洲國(guó)家相繼修改了礦業(yè)法或者出臺(tái)了礦業(yè)相關(guān)法律,通過(guò)修訂礦業(yè)法提高本國(guó)對(duì)礦業(yè)項(xiàng)目的參與程度和利益分成,增加礦業(yè)稅費(fèi)和財(cái)政收入,通過(guò)設(shè)置本土化比例和當(dāng)?shù)丶庸ひ笱由毂就恋V業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈,加大環(huán)境保護(hù)力度,強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任要求,完善礦業(yè)管理體系,以礦業(yè)發(fā)展帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。
2016—2022年主要非洲國(guó)家礦業(yè)法變動(dòng)情況
(一)提高國(guó)家對(duì)礦業(yè)項(xiàng)目的直接參與和利益分成,提升控制力
殖民時(shí)期,殖民者以掠奪資源為目的,壟斷了非洲自然資源采掘與貿(mào)易,使得非洲逐漸形成依賴自然資源出口的單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。非洲國(guó)家獨(dú)立后,關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)部門仍被外資控制,為此非洲國(guó)家采取了以國(guó)家為中心的干預(yù)主義發(fā)展計(jì)劃,明確對(duì)外資的監(jiān)管,爭(zhēng)奪對(duì)國(guó)家自然資源的主導(dǎo)權(quán),包括直接征收外資控制的自然資源產(chǎn)業(yè)。但由于各種復(fù)雜的因素,非洲國(guó)家曾一度陷入嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。到20世紀(jì)80年代,大部分非洲國(guó)家的經(jīng)濟(jì)民族主義已經(jīng)基本崩潰,在經(jīng)歷了一系列激進(jìn)的結(jié)構(gòu)調(diào)整后,非洲國(guó)家相繼頒布了具有約束力的貿(mào)易協(xié)定和有關(guān)外國(guó)投資的新規(guī)則和法規(guī),實(shí)施私有化并制定了各種吸引跨國(guó)公司的激勵(lì)措施,經(jīng)濟(jì)民族主義被市場(chǎng)原則所取代。
在1985—1995年的十年間,在全球范圍內(nèi)有超過(guò)90個(gè)國(guó)家頒布了新的礦業(yè)法或修訂了現(xiàn)行的法律,以提升外資對(duì)其礦業(yè)產(chǎn)業(yè)的投資。但是新自由主義政策實(shí)施之后,非洲國(guó)家仍普遍未能從繁榮的礦產(chǎn)和能源商品貿(mào)易中獲益,金屬價(jià)格雖然強(qiáng)勁,但非洲國(guó)家實(shí)際獲益較少。據(jù)Africa Progress Panel(2013)發(fā)布的《2013年非洲進(jìn)展報(bào)告》數(shù)據(jù),2011年幾內(nèi)亞礦業(yè)產(chǎn)品出口額為14億美元,占其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的12%,但政府采礦業(yè)收入只有4800萬(wàn)美元,僅占GDP的0.4%。所以,提高國(guó)家在礦業(yè)項(xiàng)目中的直接參與度和收益是近年來(lái)非洲礦業(yè)法變動(dòng)的重要目的之一。部分非洲國(guó)家通過(guò)增加國(guó)家在礦業(yè)項(xiàng)目中的持股比例,提高在礦業(yè)開(kāi)發(fā)中的直接經(jīng)濟(jì)利益。
2016年肯尼亞頒布的《礦業(yè)法》設(shè)立了國(guó)家礦業(yè)公司,設(shè)置國(guó)家持有10%干股比例,保障國(guó)家在礦業(yè)領(lǐng)域的參與和利益分成。此外,如果計(jì)劃的資本支出超過(guò)規(guī)定,采礦權(quán)持有人應(yīng)在生產(chǎn)活動(dòng)開(kāi)始后3年將至少20%的股權(quán)在當(dāng)?shù)刈C券交易機(jī)構(gòu)交易。2018年,剛果(金)頒布的《礦業(yè)法典》規(guī)定國(guó)家持有干股比例從5%升至10%,而且采礦權(quán)每續(xù)期一次增加5%。2017年,坦桑尼亞政府在《自然資源合同不合理?xiàng)l款審核和重新談判法案》《自然資源永久主權(quán)法案》《成文法(雜項(xiàng)修正)法案》中重申國(guó)家對(duì)自然資源的主權(quán),規(guī)定未來(lái)所有投資者與國(guó)家之間的協(xié)議都必須得到議會(huì)批準(zhǔn),政府享有16%不可稀釋的干股,并保留了進(jìn)一步增持的余地,最高可增至50%,并賦予議會(huì)審查和重新談判現(xiàn)有協(xié)議的權(quán)利。
2019年,加蓬頒布的《礦業(yè)法》新增國(guó)家占有干股的規(guī)定,國(guó)家具有系統(tǒng)參與權(quán),占有10%免費(fèi)且不可稀釋的干股,并有權(quán)以商業(yè)價(jià)格購(gòu)買另外25%的股權(quán);轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)時(shí),國(guó)家具有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。2022年,烏干達(dá)頒布《礦業(yè)和礦產(chǎn)法》,規(guī)定將成立國(guó)家礦業(yè)公司以管理政府在礦業(yè)領(lǐng)域的商業(yè)權(quán)益,國(guó)家礦業(yè)公司將持有所有大型和中型礦業(yè)公司15%的干股,并有權(quán)以商業(yè)價(jià)格購(gòu)買礦業(yè)公司另外20%的股份,實(shí)現(xiàn)國(guó)家公平參與大型和中型采礦活動(dòng)。
(二)提高礦業(yè)稅費(fèi),增加政府稅收
在過(guò)去十幾年里,盡管初級(jí)礦產(chǎn)品的國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格達(dá)到了歷史高位,但是由于對(duì)礦業(yè)公司大幅度減稅,非洲礦業(yè)國(guó)政府獲得的資源收益一般都遠(yuǎn)不及跨國(guó)礦業(yè)公司獲取的巨額利潤(rùn)。十多年來(lái),非洲國(guó)家公共債務(wù)普遍大幅增長(zhǎng),在為地區(qū)發(fā)展提供融資支持的同時(shí),也帶來(lái)了債務(wù)脆弱性問(wèn)題。2020年,非洲國(guó)家公共債務(wù)率處于21世紀(jì)以來(lái)的最高水平,較2010年翻了一倍。在新冠疫情和俄烏沖突等多重因素沖擊下,存在債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)困境問(wèn)題的非洲國(guó)家數(shù)量從2015年的8個(gè)增至2020年的20個(gè)。
加之資源出口型國(guó)家受國(guó)際市場(chǎng)需求的影響極大,當(dāng)需求減弱和國(guó)際礦產(chǎn)品價(jià)格下跌時(shí),經(jīng)濟(jì)波動(dòng)性、脆弱性、依附性特征突出顯現(xiàn)。為應(yīng)對(duì)債務(wù)脆弱性和新冠疫情沖擊,非洲國(guó)家通過(guò)加強(qiáng)資源控制,提升本國(guó)從資源開(kāi)發(fā)中的獲益。提高礦業(yè)稅費(fèi)是非洲各國(guó)增加財(cái)政收入的趨同手段。政府通過(guò)調(diào)高礦業(yè)稅率及加征超額生產(chǎn)權(quán)益金、出口稅等稅種等方式調(diào)增礦業(yè)稅費(fèi)。
肯尼亞通過(guò)收取許可證申請(qǐng)費(fèi)、地表租金、進(jìn)出口關(guān)稅、權(quán)益金、保證金等增加政府稅收收入。坦桑尼亞將寶石和鉆石的權(quán)益金費(fèi)率從5%提高至6%,將金屬礦產(chǎn)的權(quán)益金費(fèi)率從4%提高至6%。馬里設(shè)置超額生產(chǎn)權(quán)益金,當(dāng)?shù)V產(chǎn)銷量或價(jià)格超過(guò)預(yù)測(cè)值時(shí),開(kāi)采者將被收取額外的權(quán)益金。
剛果(金)提高了稅費(fèi),增加了新的稅種。一是提高稅基,稅基從“實(shí)現(xiàn)的銷售價(jià)值減運(yùn)輸費(fèi)、質(zhì)檢費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)及銷售費(fèi)”調(diào)整為“所有產(chǎn)品的毛商業(yè)價(jià)值”。二是大幅提高了包括金、鈷、銅在內(nèi)的多種金屬的權(quán)益金費(fèi)率,鐵等黑色金屬權(quán)益金費(fèi)率由0.5%提高至1%,有色金屬、基本金屬?gòu)?%提高至3.5%,金等貴金屬由2.5%提高至3.5%,寶石由4%提高至6%,新增鈷為戰(zhàn)略礦種,權(quán)益金費(fèi)率為10%。三是新增了超額利潤(rùn)稅、戰(zhàn)略資源稅、轉(zhuǎn)股溢價(jià)稅、簽字費(fèi)、入門費(fèi)等。新增的超額利潤(rùn)稅規(guī)定,如果材料或商品價(jià)格發(fā)生的異常飆升超過(guò)可研報(bào)告中規(guī)定的25%,對(duì)超額利潤(rùn)按50%征稅。
贊比亞大幅提高權(quán)益金費(fèi)率。2018年,贊比亞在《礦山和礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)法(修正案)》中提高了銅、鈷、釩的權(quán)益金費(fèi)率,銅適用階梯費(fèi)率。對(duì)應(yīng)不同的銅價(jià)范圍,銅的權(quán)益金費(fèi)率上升幅度在1.5%~4%不等:銅價(jià)低于4500美元/t,費(fèi)率為5.5%;銅價(jià)在4500美元/t~6000美元/t時(shí),費(fèi)率提高至6.5%;銅價(jià)在6000美元/t~7500美元/t時(shí),費(fèi)率提高至7.5%;銅價(jià)在7500美元/t~9000美元/t時(shí),費(fèi)率提高至8.5%;銅價(jià)高于9000美元/t,費(fèi)率提高至10%。鈷和釩的權(quán)益金費(fèi)率由5%提高至8%。
烏干達(dá)對(duì)加工黃金和未加工礦物出口征稅,以鼓勵(lì)本國(guó)礦產(chǎn)品加工。2021年,烏干達(dá)在《礦業(yè)法(修正案)》中規(guī)定對(duì)“加工黃金”和“未加工礦產(chǎn)”征收出口稅,稅率為加工黃金每千克價(jià)值的5%;對(duì)未加工礦物按價(jià)值10%征稅,由出口商向?yàn)醺蛇_(dá)稅務(wù)局繳付。這一舉措使烏干達(dá)黃金加工成本增加1%。
- 原標(biāo)題:遍訪非洲資源:8年六大變化,如何沖擊中非礦業(yè)合作? 本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)。
- 責(zé)任編輯: 鄭樂(lè)歡 
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