4) 在認(rèn)定的隱性債務(wù)之外仍存在或有風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)繼續(xù)影響地方財(cái)政

當(dāng)前隱性債務(wù)由各地方組織認(rèn)定和登記，操作存在差異。14.3萬億元的隱債只占公開披露的城投有息債務(wù)的22%。這個(gè)數(shù)據(jù)顯然偏小，如果全國的城投公司除這22%的債務(wù)外都已市場化生成和存續(xù)，那根本不可能還有城投公司亟待市場化的問題。更何況還有上文說到的其他剛性債務(wù)，因此隱債占地方或有負(fù)債的比例還將進(jìn)一步稀釋。

因此，隱性債務(wù)到2028年如期化解之后，并非是地方債務(wù)“拆彈”的結(jié)束，反而會(huì)開啟新的周期。剩余的數(shù)十萬億因公益性/半公益性項(xiàng)目所產(chǎn)生的債務(wù)，依然會(huì)持續(xù)影響地方財(cái)政運(yùn)行。從法律意義上說，它們是企業(yè)經(jīng)營所產(chǎn)生的有息債務(wù)，不應(yīng)由地方財(cái)政兜底。但債務(wù)的還款來源卻又和地方政府與財(cái)政有著千絲萬縷的聯(lián)系，直接關(guān)系到當(dāng)?shù)卣酥辽霞壵男蜗?，影響地方金融、招商甚至整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，依然會(huì)對地方構(gòu)成或有風(fēng)險(xiǎn)。

此外，由于地方財(cái)力增長緩慢，特別是土地出讓收入的大幅下滑，以及地方舉債合規(guī)性要求的提升，金融機(jī)構(gòu)對地方融資也有收緊的趨勢，一部分未被認(rèn)定為隱債的地方債務(wù)難以滾動(dòng)續(xù)期，這些“非隱債”集中到期的壓力同樣也會(huì)沖擊地方財(cái)政。

總之，隱債化解并非是地方債務(wù)的萬事大吉，隨著14.3萬億隱債陸續(xù)退出歷史舞臺，還有大量未被認(rèn)定為隱債、同地方財(cái)政關(guān)系密切的債務(wù)，有待甄別和消化，到2028年后，我們地方債務(wù)還將面臨大考。

地方債務(wù)問題要徹底解決，需要“做精算、調(diào)結(jié)構(gòu)、謀增量”開展系列改革

雖然債務(wù)化解依然有很多艱巨的工作，但過去的發(fā)展已經(jīng)證明，我國的地方債務(wù)是在穩(wěn)妥化解之中，我們是有條件守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線的。歸根結(jié)底在于，中國經(jīng)濟(jì)長期向好的基本面沒有改變，從可持續(xù)發(fā)展的角度看，我們的經(jīng)濟(jì)是能夠不斷做出增量的。

根據(jù)筆者近年來的統(tǒng)計(jì)，即使經(jīng)歷轉(zhuǎn)型壓力、土地財(cái)政退坡、疫情、減稅降費(fèi)等因素的影響，但地方政府的造血能力仍在恢復(fù)和發(fā)展。在剔除上級補(bǔ)助收入和土地出讓收入的情況下，地方剩余財(cái)力占可支配財(cái)力的比重已由2019年的46.44%增長至2023年的50.14%，而且除2020年出現(xiàn)負(fù)增長，剩余年份均保持了高于當(dāng)年GDP增速的上升勢頭。

雖然短期內(nèi)尚無法填補(bǔ)土地出讓收入滑坡帶來的缺口，且最大的造血引擎——稅收收入依然存在波動(dòng)，但穩(wěn)中有升的勢頭還在持續(xù)。

2019、2022年和2023年剔除土地和轉(zhuǎn)移支付收入后，各省份的財(cái)力分布（單位：億元），可以看到不只是東部沿海省份仍在上升，部分中西部省份也有增長 作者自制

在地方造血能力“增而未強(qiáng)”的背景下，更需要抓住化債創(chuàng)造的窗口期，以堅(jiān)定的擔(dān)當(dāng)和可持續(xù)的力度，推動(dòng)財(cái)政和經(jīng)濟(jì)的系列改革，推動(dòng)地方債務(wù)問題的改善和最終結(jié)局，結(jié)合短中長期、不同方向的要求，可以概括為“做精算、調(diào)結(jié)構(gòu)、謀增量”。

1）做精算：強(qiáng)化舉債紀(jì)律約束

筆者一直堅(jiān)持一個(gè)觀點(diǎn)，討論債務(wù)不能就債論債，關(guān)鍵要看舉借的債務(wù)用到何方、責(zé)任歸屬如何、產(chǎn)生了怎樣的效益。產(chǎn)生之時(shí)就能被充分認(rèn)知和記錄，形成之后能實(shí)時(shí)追蹤和審核。

當(dāng)前，對于存量債務(wù)，特別是未納入隱債的地方債務(wù)，需要進(jìn)行更為細(xì)致的摸底和歸類，建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系。可從債務(wù)的還款來源對財(cái)政的依賴度、當(dāng)前和未來還本付息的壓力、債務(wù)本身對應(yīng)項(xiàng)目的收益釋放情況等維度，來分析對應(yīng)債務(wù)在財(cái)政和市場化兩端區(qū)間內(nèi)的“光譜”，以此進(jìn)行地方存量債務(wù)的分類監(jiān)控和管理，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的應(yīng)對預(yù)案。

對于新增債務(wù)，更應(yīng)從機(jī)制設(shè)計(jì)伊始，就嚴(yán)格規(guī)范舉債目的和用途。對于與財(cái)政相關(guān)聯(lián)的舉債，要嚴(yán)格進(jìn)行地方債務(wù)壓力測試，做好未來收益對本息償還的覆蓋測算，以此為基礎(chǔ)框定債務(wù)融資的規(guī)模、期限和成本，并在運(yùn)行過程中實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測、糾正偏離。

此外，還可以從預(yù)算制度上強(qiáng)化舉債精細(xì)化管理，當(dāng)前的債務(wù)預(yù)算只有限額和余額，可以在上文基礎(chǔ)上更為細(xì)化，內(nèi)容涵蓋舉債主體、債務(wù)結(jié)構(gòu)、資金用途和投向、本息償還節(jié)奏、收益覆蓋測算、或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，將債務(wù)的識別管控納入預(yù)算制度層面。

這其中存在大量細(xì)節(jié)操作和數(shù)據(jù)測算，也需要在頂層設(shè)計(jì)的高度，將一系列債務(wù)精算方式，以制度形式加以固定，形成完善的測算審核框架和規(guī)范性操作范式，強(qiáng)化舉債紀(jì)律的約束。

2）調(diào)結(jié)構(gòu)：推動(dòng)財(cái)政體制的優(yōu)化完善

近年來，中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，2023年以來已經(jīng)突破十萬億元，在穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)大盤上發(fā)揮了巨大作用。近期財(cái)政部更是表示，中央財(cái)政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。可以預(yù)期，后續(xù)中央將繼續(xù)從轉(zhuǎn)移支付、協(xié)調(diào)跨區(qū)發(fā)展、擴(kuò)大赤字等方向支持地方減負(fù)、促進(jìn)地方造血。

除了不斷加大財(cái)政支持力度，還應(yīng)根據(jù)當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀，推動(dòng)一系列財(cái)政制度改革，促進(jìn)各級財(cái)權(quán)與事權(quán)的平衡。

一方面，針對當(dāng)前事權(quán)不統(tǒng)一激化地方舉債需求的問題，做好收放辯證法。既要強(qiáng)化中央財(cái)政的事權(quán)和支出責(zé)任，增強(qiáng)中央對地方經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一調(diào)度管理。又要對地方適度放權(quán)，鼓勵(lì)各地因地制宜推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

另一方面，著力擴(kuò)大地方財(cái)力來源，加快推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，并組織地方開展財(cái)產(chǎn)、利得等領(lǐng)域的稅收試點(diǎn)和推廣工作。

此外，也需要總結(jié)導(dǎo)致地方債務(wù)在化債中依然快速增長的原因，認(rèn)識地方政府舉債投資的慣性機(jī)理，調(diào)整政績考核、落實(shí)新發(fā)展觀。

3）謀增量：挖掘新增長點(diǎn)

無論是政府還是企業(yè)，債務(wù)問題能夠最終化解的根本，必然是收益能夠充分地、可持續(xù)地覆蓋債務(wù)所產(chǎn)生的本息，增量足，融資大盤才能穩(wěn)。

地方融資的“小天地”，就是在地方舉債現(xiàn)有的框架結(jié)構(gòu)內(nèi)推動(dòng)優(yōu)化，對象既有地方政府，也包括城投等地方建設(shè)和服務(wù)采購的“代理商”，課題包括如何盤活地方國有資產(chǎn)，創(chuàng)造效益；如何推動(dòng)城投等“代理商”運(yùn)營和管理改革，實(shí)現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型；如何發(fā)揮地方資源稟賦優(yōu)勢，結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和招商引資，在施工代建之外開辟新的服務(wù)方向，實(shí)現(xiàn)財(cái)政引擎的升級。

而這離不開地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展“大環(huán)境”的支持，對地方政府來說，可以做的工作絕不僅僅只是提供土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策，完善三通一平乃至五通一平的基建“筑巢引鳳”。

圍繞產(chǎn)業(yè)引進(jìn)后配套的精細(xì)化服務(wù)、集約式管理，地方還有大量的空間可做，諸如現(xiàn)代化高標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)園的運(yùn)營管理，基于產(chǎn)業(yè)認(rèn)知基礎(chǔ)上的上下游組織搭建，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)基金、供應(yīng)鏈平臺和再擔(dān)保體系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)投資和信用體系的完善，也能獲取更為優(yōu)質(zhì)的金融資源，帶動(dòng)產(chǎn)融相結(jié)合。此外還需要關(guān)注如何將化債與民生相結(jié)合，諸如劃定化債資金額度，清償?shù)胤酵锨访駹I企業(yè)款項(xiàng)，將減負(fù)增效落到實(shí)處。

國家倡導(dǎo)地方政府充當(dāng)產(chǎn)業(yè)的“店小二”，正是要通過完善服務(wù)配套，讓入駐企業(yè)在當(dāng)?shù)夭粌H能升根，而且能增值，形成地方和產(chǎn)業(yè)互動(dòng)的良性模式。頂層設(shè)計(jì)也需要做好對地方的宏觀調(diào)控，跟進(jìn)監(jiān)督、樹立典型、推廣經(jīng)驗(yàn)，有效調(diào)動(dòng)更多力量促發(fā)展、惠民生。這些工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了化債范疇，但只有落實(shí)到位，才能夠釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增量，真正對債務(wù)實(shí)現(xiàn)有效覆蓋。

上述措施中有相當(dāng)一部分已經(jīng)超出了財(cái)政范疇，但地方債務(wù)問題本身就不是一個(gè)單純的財(cái)政問題，涉及到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面，它隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要而產(chǎn)生，也因既往模式的邊際效益遞減而凸顯，也只有通過深層次的改革才能得到徹底解決。

從宏觀政策的現(xiàn)實(shí)安排來看，作為“一攬子增量政策”的重要組成部分，本次化債方案從公布政策方向到人大通過方案，為期不到一月，具有極強(qiáng)的宣示意義，更大力度的優(yōu)化措施后續(xù)可期。

大規(guī)?；瘋且詴r(shí)間換空間，改革跟得上，才能不負(fù)時(shí)間、創(chuàng)造空間。

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