二、新中國前30年社會保障制度的主要特點

新中國前30年建立的社會保障制度，具有相當(dāng)?shù)莫毺匦?，這種獨特性來源于幾個方面：從建立社會保障的指導(dǎo)思想看，是基于馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)，通過提高勞動者的政治和經(jīng)濟地位為其生活保障奠定基礎(chǔ)，提倡勞動者的普遍參與，而不是國家單方面的提供保障服務(wù)；從建立的階段和過程看，中國是在現(xiàn)代經(jīng)濟增長早期就建立了低水平、廣覆蓋的社會保障，而不是像西方那樣先實現(xiàn)工業(yè)革命、在正式部門就業(yè)為主時再建立社會保障，社會保障的出發(fā)點是啟動現(xiàn)代化建設(shè)，讓社會保障成為經(jīng)濟和社會發(fā)展的動力，而不是像西方那樣事后彌補資本擴張對社會的破壞；從制度的設(shè)計來看，新中國初期的社會保障是同基本的經(jīng)濟、政治制度融為一體的，而不是建立相對獨立于經(jīng)濟政策的社會保障制度，政策的設(shè)計充分利用了中國的制度優(yōu)勢，采取符合國情和發(fā)展水平的技術(shù)路線和管理手段。

（一）堅持社會事業(yè)優(yōu)先發(fā)展和改造社會、塑造社會主義新人結(jié)合起來

在舊中國，“東亞病夫”不僅指體質(zhì)低下，也是民族精神麻木愚昧、社會潰敗、治理無力、缺乏信仰的體現(xiàn)。新中國沒有走多數(shù)國家先解決經(jīng)濟問題、再解決社會問題的道路，而是把社會保障在內(nèi)的社會事業(yè)作為改造國民性、塑造社會主義新人的重要途徑，讓社會建設(shè)同步甚至先于經(jīng)濟建設(shè)，在經(jīng)濟發(fā)展水平很低的情況下就讓全體國民擁有了最基本的社會保障。從結(jié)果來看，這種政策使得中國的人類發(fā)展水平顯著高于同等經(jīng)濟發(fā)展水平的國家。1960年中國的預(yù)期壽命相當(dāng)于同等經(jīng)濟發(fā)展水平國家的平均值，而1981年就遠遠超越了同等經(jīng)濟發(fā)展水平國家的平均值，表明1960-1981年期間人類發(fā)展領(lǐng)先于經(jīng)濟增長。

（二）將社會保障功能嵌入基本制度，著重從源頭上消除貧困、失業(yè)和不平等現(xiàn)象

新中國前30年，社會保障的重點不是事后的拾遺補缺，而是從源頭上消除貧困、失業(yè)和不平等現(xiàn)象。這也是從發(fā)展中國家的現(xiàn)實出發(fā)的。在西方已經(jīng)實現(xiàn)現(xiàn)代化、具備一個穩(wěn)定的中等收入階層的情況下，社會保障主要關(guān)注少數(shù)市場競爭中的失敗者。但中國這樣的發(fā)展中國家在經(jīng)濟發(fā)展早期，大部分國民處在基本生活溫飽的邊緣，農(nóng)村也沒有條件建設(shè)發(fā)達國家那樣依靠正式稅收體系的成本較高的社會保障，因此社會保障著眼于從制度上保障大多數(shù)人的基本生存和發(fā)展。從這種邏輯出發(fā)，新中國樹立公平優(yōu)先的執(zhí)政理念，通過建立人民當(dāng)家做主的政治和經(jīng)濟制度，在資源配置上向普通勞動者傾斜，企事業(yè)單位和農(nóng)村集體組織，不僅是經(jīng)濟部門，同時也是社會保障和公共服務(wù)的部門。相比之下，舊中國國民黨政府雖然也建立了賑谷、賑銀、以工代賑、施粥、居養(yǎng)、減免稅賦等賑災(zāi)救濟活動，但是由于沒有解決生產(chǎn)資料所有制這個根本問題，這些措施的作用是十分有限的。新中國成立后，毛澤東多次強調(diào)，如果農(nóng)村的集體經(jīng)濟動搖了，農(nóng)村“兩年都不要，一年多就會出現(xiàn)階級分化……貧苦農(nóng)民破產(chǎn)[17]”，這里體現(xiàn)的就是通過解決所有制這個根本的問題，從源頭上避免兩極分化和破產(chǎn)。

（三）社會保障具有較高的福利性和公益性

從籌資上看，由于當(dāng)時在總體上實施的“高積累、低收入”的分配方式，所以社會保障基本不依靠個人繳費，而是由國家和集體從財政、國有企業(yè)成本、人民公社公積金和公益金中直接列支，受益不取決于個人的繳費，而是普惠地享有待遇。從服務(wù)提供上看，由于社會保障所依托的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等機構(gòu)也是公益性的，主要由公共撥款支持運行，自身缺乏逐利性，因此能夠按照社會需要提供服務(wù)，避免服務(wù)機構(gòu)的商業(yè)化導(dǎo)致的社會保障成本壓力。藥品等有關(guān)的產(chǎn)品的價格也由政府制定，堅持“藥價從低，微利經(jīng)營”的原則。

（四）社會保障和群眾工作相結(jié)合，依托正式財政與集體、社區(qū)等多層次組織互助作用

對于中國這樣的發(fā)展中國家，正規(guī)部門就業(yè)人數(shù)不占主體，并沒有條件建設(shè)發(fā)達國家那樣依靠正式稅收體系的成本較高的社會保障。新中國的社會保障制度充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨嚴(yán)密高效的組織能力，通過嚴(yán)密的組織體系彌補了經(jīng)濟資源的不足。大部分社會保障制度依托基層組織，通過集體組織成員之間的互助來提供保障，而不是依靠成本較高的稅收體系和專業(yè)化服務(wù)體系（如商業(yè)保險等）。這種人際互助模式，實際上比單純依靠專業(yè)人員的服務(wù)模式更加節(jié)省成本，也更有利于因地制宜，增進社會團結(jié)，以滿足人本身的發(fā)展需要。

（五）優(yōu)先保障基本需要，采取低成本的適宜服務(wù)

服從于高積累、低消費的分配格局，這一時期社會保障在保障待遇上，優(yōu)先公平的保障最基本的需要，限制多樣化的需要。城市的勞動保險和農(nóng)村的社會保障制度，主要是根據(jù)年齡、家庭人口等指標(biāo)和實際需要分配保障資源，限制奢侈性、多元化的消費。在生產(chǎn)健康，教育等人力資本方面，大量采用勞動密集型技術(shù)，如赤腳醫(yī)生、民辦教師，而不是主導(dǎo)西方社會的資本密集型技術(shù)?；谥袊慕?jīng)驗，諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主阿馬提亞森指出，醫(yī)療、教育等是勞動密集型程度極高的社會服務(wù)，在窮國中其相對價格和成本也比較低。與富國相比，窮國只需要較少的錢就可以提供富國要花多得多的錢才能提供的服務(wù)。