【文/觀察者網(wǎng) 吳婭坤】

據(jù)《遼寧日報》7月26日報道，25日閉幕的遼寧省十三屆人大常委會四次會議表決通過了關(guān)于成立政府支出預(yù)算結(jié)構(gòu)和政府性債務(wù)問題調(diào)查委員會的決定。

這意味著，遼寧成為全國省級人大常委會中首例成立地方政府債務(wù)調(diào)查機構(gòu)的省份。

人大行使權(quán)力介入公共議題

《南方都市報》稱，人大以成立特定問題調(diào)查委員會的方式介入公共議題，雖早有制度安排卻鮮見相關(guān)實踐。

我國《預(yù)算法》規(guī)定，“各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項或者特定問題組織調(diào)查，有關(guān)的政府、部門、單位和個人應(yīng)當(dāng)如實反映情況和提供必要的材料?！?

《人大常委會監(jiān)督法》規(guī)定，“各級人民代表大會常務(wù)委員會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會?！?

此前各地不乏特定問題調(diào)查程序啟動的嘗試，但相關(guān)程序啟動門檻頗高。

按照《人大議事規(guī)則》的要求，特別調(diào)查程序的啟動需要“主席團、三個以上的代表團或者十分之一以上的代表聯(lián)名”。

公開信息顯示，2016年6月，江西省人大常委會曾成立“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販問題調(diào)查委員會”，2018年5月自貢市人大常委會針對大氣污染防治也啟動了特定問題調(diào)查。

《遼沈晚報》則稱，近年來，遼寧財政支出預(yù)算中，一些預(yù)算支出安排績效不理想，有些地方“依靠高負債拉動增長”的舊發(fā)展觀還沒有根除。

“對政府支出預(yù)算結(jié)構(gòu)和政府性債務(wù)問題開展調(diào)查，有利于提高支出預(yù)算編制質(zhì)量和預(yù)算執(zhí)行規(guī)范化水平，使各級財政支出預(yù)算更好地有效保障民生，有效化解防控債務(wù)風(fēng)險，使改革發(fā)展成果更多惠及全省人民?！?

值得注意的是，遼寧是此前第一個承認財政數(shù)據(jù)造假的省份。

2017年1月時任遼寧省委副書記、省長陳求發(fā)作政府工作報告時首次承認，遼寧省所轄市、縣2011年至2014年存在財政數(shù)據(jù)造假的問題，導(dǎo)致經(jīng)濟數(shù)據(jù)被注入水分。此后遼寧經(jīng)濟增速大幅放緩，2015年至2017年增速分別為3%、-2.5%和4.2%。今年上半年，增速攀升至5.6%，但仍明顯低于全國平均水平。

《新京報》7月30日發(fā)表社論稱，化解地方債務(wù)首要的是直面問題，自己查清自己“底細”，在此基礎(chǔ)上才能用制度創(chuàng)新的辦法來化解地方債務(wù)風(fēng)險；地方債務(wù)風(fēng)險不可怕，可怕的是遮遮掩掩，直到再也遮掩不住被迫披露。

《新京報》還認為，這次遼寧省人大主動成立專門委員會，是一個突破，客觀上有利于防范地方債務(wù)的整體風(fēng)險，并希望遼寧在邁出直面問題這一關(guān)鍵一步后，在化解地方債務(wù)風(fēng)險上率先試點、探索，走出一條新路子。

遼寧債務(wù)問題較嚴重，“事轉(zhuǎn)企”的路子走不通

近年來，隨著經(jīng)濟增長速度放緩，社會保障和就業(yè)支出在遼寧財政支出比重中的快速上升，遼寧省財政壓力空前，地方政府債務(wù)問題的嚴重程度也在全國各身份中排名靠前。

2018年7月，財政部公布2017年全國財政決算，其中遼寧省地方政府債務(wù)余額約為8455億元，高于2017年末遼寧當(dāng)?shù)毓嫉?767億元政府債數(shù)據(jù)，外界認為遼寧將1688億政府債轉(zhuǎn)為企業(yè)債的嘗試未獲財政部認可。

業(yè)內(nèi)人士稱，此種現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因在于，當(dāng)?shù)卣畬⒄畟鶆?wù)劃歸企業(yè)，讓企業(yè)承擔(dān)，從而降低了政府債務(wù)規(guī)模，但最終這種債務(wù)騰挪未被中央認可。

具體來說，遼寧的做法就是大力推進經(jīng)營性事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制（即“事轉(zhuǎn)企”）?！督?jīng)濟參考報》曾報道，遼寧“事轉(zhuǎn)企”改革化解了政府債務(wù)，減輕了政府負擔(dān)。遼寧省國資委副主任劉立國介紹，改革帶來的直接利益是減少了政府財政供養(yǎng)人員。此外，改革完成后，遼寧省將投資交通、水利工程欠下的超千億元的政府債務(wù)一次性劃轉(zhuǎn)給企業(yè)集團，降低了政府負債率，提升了再融資空間，為保障民生夯實基礎(chǔ)。

但有學(xué)者認為，將地方債騰挪至企業(yè)，一方面造成地方債下降假象，隱藏了財政風(fēng)險；另一方面也使中央對地方債務(wù)限額的管制流于形式，因此有必要嚴格管理。

從中央批給遼寧的債務(wù)規(guī)模限額來看，遼寧省2017年全年8455億元的地方政府債務(wù)余額，仍控制在當(dāng)年國務(wù)院對遼寧批準的9400.7億元的限額內(nèi)。

根據(jù)遼寧省財政廳數(shù)據(jù)，2017年遼寧省全省一般公共預(yù)算收入為2390.2億元，加上中央財政各項補助收入、調(diào)入資金、地方政府債券收入、上年結(jié)余收入和政府性基金收入，地方財政總收入約7837億元。債務(wù)率（債務(wù)余額/地方財政收入）約108%，超過100%警戒線。

而國際上的標準風(fēng)險警戒線僅為60%，這還只是地方政府的顯性債務(wù)，不包括藏在海面下的隱性債務(wù)冰山。

上半年發(fā)債主要用于“借新還舊”

據(jù)觀察者網(wǎng)查詢，截至目前，遼寧省政府在上海證券交易所網(wǎng)站上共發(fā)布了4期專項債券，以及8期一般債券，專項債券總額約為73.86億元，一般債券總額約為416.44億，即2018年，遼寧省政府已新發(fā)地方政府債券約490億元。

據(jù)上海證交所網(wǎng)站相關(guān)信息披露文件顯示，2018年8月將是存量地方政府債務(wù)置換結(jié)束的截止日期，而遼寧省今年內(nèi)所發(fā)的地方政府債券，大多為置換債券，用于償還截至2014年年底的地方債務(wù)本金。也即，遼寧上半年所發(fā)債券，主要用于“借新還舊”。

據(jù)第一財經(jīng)此前報道，國家目前政策允許地方政府“借新還舊”，以此來平滑債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，避免期限錯配風(fēng)險。中債資信稱，2018年到期的地方政府債券規(guī)模約為8400億元，預(yù)計下半年借新還舊債券發(fā)行規(guī)模約五六千億元。

而除了遼寧以外，江西、云南、四川、福建、湖南等省份也有很大規(guī)模的“借新還舊”。

但總體而言，今年以來，隨著在中央的要求下地方基建項目放緩，新發(fā)地方債增速明顯下降，更多用于置換和“借新還舊”，多數(shù)省份都沒用足此前全國人大批準的地方政府債務(wù)額度。

對此，有業(yè)內(nèi)人士認為，“該用還得用、該投還得投”，上半年P(guān)PP清理基本結(jié)束，下半年可以適當(dāng)增加投資，但融資平臺還需繼續(xù)清理。

規(guī)模龐大的隱性債務(wù)

隱性債務(wù)方面，中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希曾表示，地方政府隱性債務(wù)包括建設(shè)性債務(wù)、消費性債務(wù)和政策性融資擔(dān)保，牽涉范圍很廣，如地方融資平臺公司債務(wù)、政府和社會資本合作（PPP）項目的債務(wù)、棚改債務(wù)、政府購買服務(wù)項目的債務(wù)、地方“僵尸國企”債務(wù)、金融扶貧項目債務(wù)、養(yǎng)老金缺口、政策性融資擔(dān)保等，都應(yīng)該屬于政府隱性債務(wù)。

但由于標準不清，摸底不實，全國以及各省份的隱形債務(wù)規(guī)模究竟有多大，目前還沒有有關(guān)部門公布具體數(shù)字。

而從一些現(xiàn)有的數(shù)據(jù)中，已經(jīng)可以窺見隱性地方政府債務(wù)的龐大規(guī)模。一些調(diào)查研究機構(gòu)根據(jù)自己設(shè)定的標準進行摸底，認為地方政府隱形債務(wù)主要集中在地方融資平臺違法違規(guī)舉債。

長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院研究員陳柳帶隊調(diào)研的結(jié)果顯示，截止到2016年底，僅僅地方融資平臺總負債就高達30.27萬億元，如果再加上2016年底15.32萬億元的地方債券余額、12.59萬億元的國債余額，全部納入政府杠桿率計算，中國政府負債率就遠超60％的國際標準風(fēng)險預(yù)警線。

而財政部給出的數(shù)據(jù)是，截至2017年底，中央財政國債余額13.48萬億元，地方政府債務(wù)余額16.47萬億元，政府總體債務(wù)余額是29.95萬億元，政府負債率為36.2％，遠低于60％的風(fēng)險預(yù)警線。

此外，中國社會科學(xué)院國家金融與發(fā)展實驗室副主任、國家資產(chǎn)負債表研究中心主任張曉晶團隊的調(diào)研結(jié)果顯示，當(dāng)前地方政府融資平臺債務(wù)約30萬億元，約占GDP的40％；

清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院常務(wù)副院長、清華大學(xué)中國財政稅收研究所所長白重恩團隊的調(diào)研結(jié)果顯示，截至2017年6月底，“發(fā)行過城投債的企業(yè)債務(wù)余額”大約是47萬億元；

長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院研究員陳柳團隊的調(diào)研結(jié)果還顯示，截至2017年9月30日，在銀監(jiān)會統(tǒng)計的1.1萬多家地方融資平臺中，名義上已有2498家平臺退出了，但其實仍然還在承擔(dān)執(zhí)行地方政府融資的任務(wù)，而一些地方新設(shè)的融資平臺，并沒有列入銀監(jiān)會統(tǒng)計的融資平臺名單之內(nèi)；

中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所研究員、國際投資研究室主任張明估算，2017年，中央政府債務(wù)余額與地方顯性債務(wù)存量之和為32.06萬億元，占當(dāng)年名義GDP的比重約為38.76％，負債率低于60％的警戒線，但如果計入地方政府的隱性債務(wù)23.57萬億元，那負債率就上升至67.26％，債務(wù)風(fēng)險較高。

而據(jù)國際清算銀行（BIS）公布的數(shù)據(jù)，若將地方政府融資平臺的隱性債務(wù)計入中國政府債務(wù)杠桿，中國政府債務(wù)其實在2017年年中已經(jīng)占GDP的65％左右，也超過了國際公認的風(fēng)險警戒線。

風(fēng)險初現(xiàn)

在前兩周央行徐忠與財政人士就財政政策展開激辯之時，地方政府債務(wù)問題就是雙方爭議的焦點。

央行徐忠認為，地方性政府債務(wù)信息不透明，將隱形債務(wù)推給金融機構(gòu)，但金融機構(gòu)處于弱勢，很難對地方政府的不規(guī)范操作進行約束，導(dǎo)致地方債亂象發(fā)生，甚至影響貨幣政策的實施，導(dǎo)致金融部門杠桿過高，承擔(dān)了過多的地方政府隱性債務(wù)。

財政人士青尺反駁說，金融機構(gòu)是地方債務(wù)亂象的“共謀”、“從犯”，不是弱勢而只能幻想的“傻白甜”，地方政府舉債不規(guī)范的操作手法很復(fù)雜，不是基層財政部門能獨立做到的事情，金融機構(gòu)一定有參與其中并且獲利。

針對地方債，央行徐忠提出的辦法是，政府借債的同時資產(chǎn)也是擴張的，可以用質(zhì)量好的資產(chǎn)進行擔(dān)保來還債，或者將資產(chǎn)出售或兼并重組。

財政人士青尺則認為，打破剛兌的政策已出，但金融機構(gòu)以防范風(fēng)險為借口，強硬要求地方政府兜底，對不該擔(dān)保和救助的隱性債務(wù)提供保護，如果金融機構(gòu)不強行要求地方政府兜底，暴露一部分風(fēng)險也是在某種意義上化解地方債危機。

過去一段時間，地方政府債務(wù)風(fēng)險暴露的事件頻有發(fā)生，數(shù)個平臺公司出現(xiàn)違約，諸多地方債務(wù)融資項目難產(chǎn)，云南、天津的省級融資平臺以及西安等市級平臺相繼出現(xiàn)違約，湖南某市甚至曝出了“地方政府要賴賬”的新聞。

此前，中央已經(jīng)出手對地方債的主要風(fēng)險點予以排查和處置。

據(jù)《財經(jīng)》雜志、《中國證券報》等于本月中上旬發(fā)文稱，一輪由多部門參與的地方政府隱性債務(wù)排查已啟動，重點針對PPP等重大項目負債、資金流情況等；此外，中央有關(guān)部門還在研究制定防控地方政府債務(wù)風(fēng)險的文件，其中包含了對隱性債務(wù)認定、摸底、化解等內(nèi)容；下一步，中央相關(guān)部委對地方政府隱性債務(wù)有望出臺統(tǒng)一口徑和標準，也必將推出一系列化解地方政府隱性債務(wù)的對癥之藥，以免債務(wù)風(fēng)險失控。

此外，地方各級政府也在積極處理自身債務(wù)問題，有些已取得明顯成效。

希望能有更多行使監(jiān)督權(quán)力的職能部門像遼寧人大一樣積極行動起來，共同化解地方債務(wù)問題。