下一個變化高潮出現(xiàn)在1997—1999年。1997年11月，中共深圳市委和深圳市人民政府向中共廣東省委和廣東省政府呈報《關(guān)于在我市鎮(zhèn)級政府換屆中進行直選試點的請示》，建議1998年在寶安區(qū)西鄉(xiāng)鎮(zhèn)和龍崗區(qū)布吉鎮(zhèn)試行由選民直接選舉鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長，并計劃于1999 年在全市各鎮(zhèn)政府換屆選舉時全面推廣兩鎮(zhèn)的經(jīng)驗和做法。廣東省委委托廣東省人大常委會把深圳的請示報請全國人大常委會審批。全國人大常委會辦公廳的回復(fù)是，深圳市的鎮(zhèn)級政府換屆選舉工作還是應(yīng)在現(xiàn)行憲法和地方組織法的規(guī)定范圍內(nèi)進行。雖然全國人大常委會沒有批準(zhǔn)進行直接選舉的請示，但在1998年，其他一些地方政府也開始進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉改革，其中四川省一馬當(dāng)先。這年3月，四川省委在巴中地區(qū)召開現(xiàn)場會，總結(jié)該區(qū)公推公選鄉(xiāng)村干部的經(jīng)驗，要求把“群眾參與、民主推薦、競爭上崗、承諾就職”的公推公選鄉(xiāng)村干部做法推廣運用到選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部上來。同年6月，四川省委又在成都召開會議，對改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度進行了部署。9月，省委在《四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行辦法》第十條中明確規(guī)定：“推薦鄉(xiāng)鎮(zhèn)的某些領(lǐng)導(dǎo)職位人選時，還可以采取組織推薦、群眾推薦、個人自薦與考試考核相結(jié)合的方法”。在四川省委的推動下，從1998年底到1999年初，該省掀起了一次公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的高潮。這股改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉辦法的浪潮也波及其他省份。據(jù)不完全統(tǒng)計，從1998年5月到1999年底，至少下列地方出現(xiàn)了這樣的選舉：

● 四川省南部縣79個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（1998年5—12月）

● 四川省遂寧市市中區(qū)保石鎮(zhèn)和橫山鎮(zhèn)（1998年5—11月）

● 四川省眉山市青神縣南城鄉(xiāng)（1998年12月）

● 四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)（1998年12月）

● 四川省綿陽市11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（1998年11月—1999年2月）

● 深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)（1999年1—4月）

● 山西省臨猗縣卓里鎮(zhèn)（1999年4—5月）

● 河南省新蔡縣孫召鄉(xiāng)和佛閣寺鎮(zhèn)（1999年12月）

表2—4比較了1998—1999年間和2001年以后出現(xiàn)的個案在選舉方式上的異同。

表2—4比較了1998—1999年間和2001年以后出現(xiàn)的個案在選舉方式上的異同

先說1998—1999年間出現(xiàn)的個案。在提名方式上，除卓里鎮(zhèn)外，都擴大了參與范圍。在8個地方里，有3個地方允許個人主動報名參選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職位，有5個地方鼓勵選民舉薦候選人。有些論者十分推崇所謂“海推”，即允許選民不受限制地直接提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人，似乎只有將提名權(quán)毫無保留地交給選民才是真正的“民主”。但我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，“海推”包含著被少數(shù)人操縱的潛在危險。例如，在只有5 259位選民的大鵬鎮(zhèn)，就有76人獲提名，其中獲100票以上提名的只有6人，平均每名被提名人得票692票。由于票源分散，如果個別人意圖操縱選舉，他們只需稍下功夫，就可以超過其他被提名人的票數(shù)而“名列前茅”。保石鎮(zhèn)和橫山鎮(zhèn)也存在類似的問題，那里連選民舉薦都被省略了。結(jié)果，雖然設(shè)定了報名條件，這兩個鎮(zhèn)還是有181人報名，179人資格審查合格，平均每個鎮(zhèn)有近90名候選人。步云鄉(xiāng)的做法比較好，它規(guī)定個人可以自由報名參加競選，但須得到選民30人以上聯(lián)名推薦；而且，每一選民只能提名一名候選人。由于存在這些合理的限制條件，步云鄉(xiāng)一共只提名了15位候選人。事實上，類似步云鄉(xiāng)這樣的提名“門欄”，在所謂“民主”國家是普遍存在的。

當(dāng)被提名人太多時，就有必要設(shè)定某種機制來進行篩選，以便確定初步候選人。保石鎮(zhèn)和橫山鎮(zhèn)的做法是對所有被提名人進行筆試，考核他們在鄧小平理論、市場經(jīng)濟、法律常識、時事政治、農(nóng)村工作等方面的知識水平，然后依筆試成績確定競爭每一職位的前6名作為初步候選人，似乎是在借鑒中國古代 “選賢任能”的理念。大鵬鎮(zhèn)的做法則簡單得多：將獲100票以上提名且符合參選條件的5人確定為鎮(zhèn)長候選人的初步人選。這種“票決”看似很公平，但前提是，提名過程不被操控。否則，“票決”可能成為罪惡的掩飾。在其他三個地方，為初步候選人把關(guān)的是縣委組織部門。如在四川省眉山市青神縣南城鄉(xiāng)，提名階段產(chǎn)生8位鄉(xiāng)長候選人、22位副鄉(xiāng)長候選人，看起來很“民主”，但很顯然，候選人太多了。由于南城鄉(xiāng)提名不是像大鵬鎮(zhèn)那樣是經(jīng)由選民投票，所以計算誰得票多少是不可能的。這時，南城鄉(xiāng)黨委介入了，它首先從鄉(xiāng)長被提名人中挑選4名，從副鄉(xiāng)長被提名人中挑選15名上報縣委組織部，組織部又進一步篩選，批準(zhǔn)3人為鄉(xiāng)長初步候選人，8人為副鄉(xiāng)長初步候選人。在四川南部縣的79個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及河南省新蔡縣的孫召鄉(xiāng)和佛閣寺鎮(zhèn)，初步候選人也是由縣委審定的。需要指出的是，在這兩個地方，縣委審定的名單依然為選民預(yù)留了比較大的選擇空間，南部縣平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有872個初步候選人，孫召鄉(xiāng)和佛閣寺鎮(zhèn)分別有8人和7人作為初步候選人，比南城鄉(xiāng)選民有更多的選擇。