我國《憲法》規(guī)定，各級(jí)政府的行政首長都由本級(jí)人民代表大會(huì)間接選舉產(chǎn)生?！兜胤浇M織法》對(duì)提名地方國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉規(guī)定了兩種方式，一種是由本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)提名，另一種是由代表聯(lián)合提名。在不同層級(jí)，對(duì)聯(lián)名人數(shù)有不同的要求：省級(jí)要求30人以上，設(shè)區(qū)的市和自治州要求20人以上，鄉(xiāng)縣兩級(jí)要求10人以上。1995年修改《地方組織法》時(shí)，增加了一條規(guī)定，“不同選區(qū)或者選舉單位選出的代表可以醞釀、聯(lián)合提出候選人”，這是針對(duì)過去有些地方不允許代表跨選舉單位串聯(lián)的做法而作出的改動(dòng)。同時(shí)，修改過的《地方組織法》還規(guī)定，“主席團(tuán)提名的候選人人數(shù)，每一代表與其他代表聯(lián)合提名的候選人人數(shù)，均不得超過應(yīng)選名額”，這是為了防止主席團(tuán)采取“人海戰(zhàn)術(shù)”來阻礙代表對(duì)候選人進(jìn)行提名。

在法律上，代表聯(lián)合提名的候選人與主席團(tuán)提名的候選人應(yīng)該是完全平等的。但不少地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)害怕代表聯(lián)合提名的候選人會(huì)影響他們提名的候選人當(dāng)選，為此，他們用各種方式勸阻代表提名候選人，或動(dòng)員代表撤回其提名，或不把代表聯(lián)合提名的候選人交人代會(huì)討論。更惡劣的是，有些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)甚至指責(zé)代表聯(lián)合提名是搞“非法組織活動(dòng)”。過不了提名關(guān)，人大代表實(shí)在是難以影響行政首長的挑選。

《中國·治道》王紹光  著   中國人民大學(xué)出版社出版

2003年以來，江蘇省出現(xiàn)了“公推公選”現(xiàn)象，其程序是：發(fā)布公告―報(bào)名及資格審查―民主推薦—駐點(diǎn)調(diào)研—演講和民意測(cè)驗(yàn)—黨委全委會(huì)差額票決考察人選—黨委常委會(huì)差額票決提名人選—決定任免。據(jù)報(bào)道，2003年下半年以來，江蘇共有7名縣(市、區(qū))長及近百名部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政一把手通過公推公選的方式走上領(lǐng)導(dǎo)崗位。需要指出的是，“公推公選”里所謂“公”不是指人大代表，更不是指老百姓，而是指幾十或數(shù)百官員。這樣，“公推公選”不過是官選官而已，充其量只能作為人大主席團(tuán)選拔官員候選人的一種方法。依照法律，這些候選人到底能否上任，還要看當(dāng)?shù)厝舜筮x舉的結(jié)果?！肮乒x”的好處是，官員候選人的選拔不再是一把手個(gè)人或黨委常委幾個(gè)人說了算，而是讓更多的干部參與到選拔過程，減少了“買官”和“跑官”的機(jī)會(huì)。但由于“公推公選”一般一個(gè)職務(wù)產(chǎn)生一位候選人，它也隱含著一種危險(xiǎn)，即阻嚇人大代表提出另外的人選，或投票反對(duì)“公推公選”出來的候選人，實(shí)際上削弱了人大的作用。

候選人由誰提名很重要，同樣重要的是候選人的人數(shù)。1979年通過的《地方組織法》規(guī)定地方國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)由差額選舉產(chǎn)生；1982年修訂過的《地方組織法》明確規(guī)定，候選人多于應(yīng)選人人數(shù)是選舉地方國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的重要原則。1986年是個(gè)換屆年，當(dāng)年在省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子正職選舉中，有12個(gè)省的人大常委會(huì)主任、8個(gè)省的省長、15個(gè)省的法院院長和11個(gè)省的檢察長進(jìn)行了差額選舉。在縣鄉(xiāng)兩級(jí)，正職領(lǐng)導(dǎo)人的差額選舉更為普遍。不過，1986年底對(duì)《地方組織法》的第二次修正，將地方國家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人的選舉修改為：“候選人數(shù)一般應(yīng)多一人，進(jìn)行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉。”法律的精神很明顯仍然堅(jiān)持差額選舉；只有在例外的情況下，才可以實(shí)行“等額選舉”。但各地黨政領(lǐng)導(dǎo)卻紛紛鉆法律條文的空子，把“一般”當(dāng)作例外，把“例外”變成一般。在過去一些年里，全國各地從省級(jí)到鄉(xiāng)級(jí)的國家機(jī)關(guān)正職幾乎全部實(shí)行等額選舉，而唯一的候選人幾乎都是黨委組織部門安排的。至于副職官員的選舉，由于《地方組織法》明確規(guī)定實(shí)行差額選舉（差額數(shù)1~3人），各地黨委組織部門便紛紛采取最低差額數(shù)的策略（即只規(guī)定一個(gè)差額候選人）。為了保證這個(gè)策略成功，有些地方黨委組織部門千方百計(jì)阻礙人大代表聯(lián)合提名候選人或安排可靠的人充當(dāng)“陪選”。結(jié)果，對(duì)正副職官員的選舉成了走過場(chǎng)，人大代表們的作用無非是舉舉手、畫畫圈，完全玷污了選舉的意義。

這些違反《地方組織法》精神的做法理所當(dāng)然地引起了人大代表的普遍反感。一些地方代表干脆放棄提名階段的努力，直接在投票時(shí)用選票表達(dá)自己的真實(shí)意愿。于是，出現(xiàn)了組織提名的候選人落選、非候選人當(dāng)選的現(xiàn)象。在縣一級(jí)，這種現(xiàn)象相當(dāng)普遍，以至于已經(jīng)有人憂心忡忡地討論起違反“組織意圖”的“選舉失靈”問題來。即使在大城市和省兩級(jí)，這種情況也開始出現(xiàn)。以下是一些例子：

● 1993年初，貴州省對(duì)省長實(shí)行差額選舉，結(jié)果主席團(tuán)提名候選人（原省長）落選，代表聯(lián)合提名的候選人陳士能當(dāng)選省長。

● 1993年，浙江省人大等額選舉省長，結(jié)果主席團(tuán)提名的唯一候選人落選，而非省長候選人的副省長萬學(xué)遠(yuǎn)以絕對(duì)多數(shù)票當(dāng)選省長。

● 在2000年2月21日舉行的廣東省九屆人大常委會(huì)第16次會(huì)議上，省長盧瑞華共提請(qǐng)任命15名省政府機(jī)構(gòu)改革后的組成人員。經(jīng)過無記名投票，省人大常委會(huì)否決了省長提名的兩名廳長人選。

● 2002年12月，遼寧省錦州市下屬的北寧市市長唯一候選人選票沒有過半，位置懸空；錦州市的古塔區(qū)區(qū)長蟬聯(lián)的美夢(mèng)沒有做成，而代表們直接將原來的副區(qū)長選為區(qū)長；在錦州市義縣，上級(jí)組織部門“屬意”的縣長和 3名副縣長候選人皆落選，而縣委副書記則被代表以直接選舉的方式選為縣長。

● 在2002年12月召開的沈陽市東陵區(qū)人代會(huì)上，代表們聯(lián)名推舉了兩位副區(qū)長候選人。在預(yù)選中，有兩個(gè)組織推薦的候選人落選。在正式選舉中，又有一名組織推薦的候選人落選，而代表聯(lián)名推薦的兩名候選人雙雙當(dāng)選。

● 2002年12月，湖南省保靖縣換屆選舉時(shí)，縣長候選人在第一次等額選舉中未獲得過半數(shù)選票；經(jīng)第二次提名，對(duì)同一候選人另行選舉，得票仍未超過半數(shù)，未能當(dāng)選。

● 2002年12月，湖南省花垣縣換屆選舉中，縣長候選人經(jīng)等額選舉未能當(dāng)選后，沒有另行選舉，縣長職位出現(xiàn)空缺。

● 2002年，在山東省政府換屆時(shí)，中央組織部原本要推薦一名副省長為省長候選人，但在民意測(cè)評(píng)中，此人始終落后于省委副書記韓寓群。中央堅(jiān)持山東進(jìn)行第二次測(cè)評(píng)，仍無法改變民意，最終尊重了山東的民意，提名韓寓群為省長候選人。

● 2003年初，遼寧省撫順市人代會(huì)要選1名市長、5名副市長、1名人大常委會(huì)主任和6名副主任。原本省委組織部為每個(gè)職位推薦了1位候選人。但撫順市人大代表突然在第4天聯(lián)名提出了另外2位副市長人選和4位副主任人選。雖然省委領(lǐng)導(dǎo)曾找?guī)孜槐淮硖崦暮蜻x人談話勸退，但副主任候選人堅(jiān)持參選到底。結(jié)果，省委組織部推薦的1位副市長和3位市人大副主任人選被人大代表拒絕，沒有當(dāng)選，另一位副市長候選人差一點(diǎn)落選，而由人大代表聯(lián)合提名的3人則坐上副主任的位置。

● 2003年1月1日下午，在湖南省岳陽市五屆人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議上，53歲的上屆市長羅某作為唯一的市長候選人參加市長選舉，因得票未過半數(shù)落選。事隔一日，選舉組織者引用《地方組織法》第二十四條進(jìn)行“另行選舉”，羅某仍被推薦為唯一候選人參選，在415人有效選舉投票中，終以335人贊成而當(dāng)選市長。人們把這一事件稱為岳陽的“二次選舉”。

這里列舉的只是受到媒體關(guān)注的一些個(gè)案，沒被報(bào)道的類似事件肯定不少。2002—2003年換屆選舉中出現(xiàn)如此多的“意外”是前所未有的。這說明，在人大代表參與意識(shí)提高的今天，用控制候選人提名的傳統(tǒng)方式來操控選舉結(jié)果已不再是萬無一失。可以預(yù)測(cè)，在下一輪換屆期到來時(shí)，來自代表的挑戰(zhàn)會(huì)變得更頻繁、更尖銳。這次岳陽的“二次選舉”也許可以奏效，但從它事后引發(fā)的廣泛譴責(zé)看，這類事件十分不得人心，它的重演可能為主事者帶來難以預(yù)料的政治性危機(jī)。

與縣及縣以上相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生方式的變化更大，已經(jīng)出現(xiàn)了直接選舉領(lǐng)導(dǎo)干部的強(qiáng)烈呼聲與一些實(shí)例。

變化從20世紀(jì)80年代中后期就開始了。例如，在1986年，福建省有550個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正職實(shí)行了差額選舉，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的57％。貴州省有2 199個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正職實(shí)行了差額選舉，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的56％。湖南省縣鄉(xiāng)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子正職實(shí)行差額選舉的則高達(dá)占82％。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)政權(quán)班子中，由代表聯(lián)合提名的候選人當(dāng)選也相當(dāng)多，如貴州省有正、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長829人。兩年以后，按照中共十三大關(guān)于引入競(jìng)爭機(jī)制、發(fā)展基層民主的精神，四川省在川東的達(dá)縣、川北的南充等地區(qū)的部分縣市展開了公開競(jìng)聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的試點(diǎn)工作。不過，在1989年政治風(fēng)波之后，這方面的變化戛然而止，停頓下來。