我國《憲法》規(guī)定，各級政府的行政首長都由本級人民代表大會間接選舉產生?！兜胤浇M織法》對提名地方國家機關領導人員的選舉規(guī)定了兩種方式，一種是由本級人民代表大會主席團提名，另一種是由代表聯(lián)合提名。在不同層級，對聯(lián)名人數(shù)有不同的要求：省級要求30人以上，設區(qū)的市和自治州要求20人以上，鄉(xiāng)縣兩級要求10人以上。1995年修改《地方組織法》時，增加了一條規(guī)定，“不同選區(qū)或者選舉單位選出的代表可以醞釀、聯(lián)合提出候選人”，這是針對過去有些地方不允許代表跨選舉單位串聯(lián)的做法而作出的改動。同時，修改過的《地方組織法》還規(guī)定，“主席團提名的候選人人數(shù)，每一代表與其他代表聯(lián)合提名的候選人人數(shù)，均不得超過應選名額”，這是為了防止主席團采取“人海戰(zhàn)術”來阻礙代表對候選人進行提名。

在法律上，代表聯(lián)合提名的候選人與主席團提名的候選人應該是完全平等的。但不少地方的黨政領導害怕代表聯(lián)合提名的候選人會影響他們提名的候選人當選，為此，他們用各種方式勸阻代表提名候選人，或動員代表撤回其提名，或不把代表聯(lián)合提名的候選人交人代會討論。更惡劣的是，有些地方黨政領導甚至指責代表聯(lián)合提名是搞“非法組織活動”。過不了提名關，人大代表實在是難以影響行政首長的挑選。

《中國·治道》王紹光  著   中國人民大學出版社出版

2003年以來，江蘇省出現(xiàn)了“公推公選”現(xiàn)象，其程序是：發(fā)布公告―報名及資格審查―民主推薦—駐點調研—演講和民意測驗—黨委全委會差額票決考察人選—黨委常委會差額票決提名人選—決定任免。據(jù)報道，2003年下半年以來，江蘇共有7名縣(市、區(qū))長及近百名部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政一把手通過公推公選的方式走上領導崗位。需要指出的是，“公推公選”里所謂“公”不是指人大代表，更不是指老百姓，而是指幾十或數(shù)百官員。這樣，“公推公選”不過是官選官而已，充其量只能作為人大主席團選拔官員候選人的一種方法。依照法律，這些候選人到底能否上任，還要看當?shù)厝舜筮x舉的結果?！肮乒x”的好處是，官員候選人的選拔不再是一把手個人或黨委常委幾個人說了算，而是讓更多的干部參與到選拔過程，減少了“買官”和“跑官”的機會。但由于“公推公選”一般一個職務產生一位候選人，它也隱含著一種危險，即阻嚇人大代表提出另外的人選，或投票反對“公推公選”出來的候選人，實際上削弱了人大的作用。

候選人由誰提名很重要，同樣重要的是候選人的人數(shù)。1979年通過的《地方組織法》規(guī)定地方國家機關的領導成員應由差額選舉產生；1982年修訂過的《地方組織法》明確規(guī)定，候選人多于應選人人數(shù)是選舉地方國家機關領導成員的重要原則。1986年是個換屆年，當年在省級領導班子正職選舉中，有12個省的人大常委會主任、8個省的省長、15個省的法院院長和11個省的檢察長進行了差額選舉。在縣鄉(xiāng)兩級，正職領導人的差額選舉更為普遍。不過，1986年底對《地方組織法》的第二次修正，將地方國家機關正職領導人的選舉修改為：“候選人數(shù)一般應多一人，進行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉?！狈傻木窈苊黠@仍然堅持差額選舉；只有在例外的情況下，才可以實行“等額選舉”。但各地黨政領導卻紛紛鉆法律條文的空子，把“一般”當作例外，把“例外”變成一般。在過去一些年里，全國各地從省級到鄉(xiāng)級的國家機關正職幾乎全部實行等額選舉，而唯一的候選人幾乎都是黨委組織部門安排的。至于副職官員的選舉，由于《地方組織法》明確規(guī)定實行差額選舉（差額數(shù)1~3人），各地黨委組織部門便紛紛采取最低差額數(shù)的策略（即只規(guī)定一個差額候選人）。為了保證這個策略成功，有些地方黨委組織部門千方百計阻礙人大代表聯(lián)合提名候選人或安排可靠的人充當“陪選”。結果，對正副職官員的選舉成了走過場，人大代表們的作用無非是舉舉手、畫畫圈，完全玷污了選舉的意義。

這些違反《地方組織法》精神的做法理所當然地引起了人大代表的普遍反感。一些地方代表干脆放棄提名階段的努力，直接在投票時用選票表達自己的真實意愿。于是，出現(xiàn)了組織提名的候選人落選、非候選人當選的現(xiàn)象。在縣一級，這種現(xiàn)象相當普遍，以至于已經(jīng)有人憂心忡忡地討論起違反“組織意圖”的“選舉失靈”問題來。即使在大城市和省兩級，這種情況也開始出現(xiàn)。以下是一些例子：

● 1993年初，貴州省對省長實行差額選舉，結果主席團提名候選人（原省長）落選，代表聯(lián)合提名的候選人陳士能當選省長。

● 1993年，浙江省人大等額選舉省長，結果主席團提名的唯一候選人落選，而非省長候選人的副省長萬學遠以絕對多數(shù)票當選省長。

● 在2000年2月21日舉行的廣東省九屆人大常委會第16次會議上，省長盧瑞華共提請任命15名省政府機構改革后的組成人員。經(jīng)過無記名投票，省人大常委會否決了省長提名的兩名廳長人選。

● 2002年12月，遼寧省錦州市下屬的北寧市市長唯一候選人選票沒有過半，位置懸空；錦州市的古塔區(qū)區(qū)長蟬聯(lián)的美夢沒有做成，而代表們直接將原來的副區(qū)長選為區(qū)長；在錦州市義縣，上級組織部門“屬意”的縣長和 3名副縣長候選人皆落選，而縣委副書記則被代表以直接選舉的方式選為縣長。

● 在2002年12月召開的沈陽市東陵區(qū)人代會上，代表們聯(lián)名推舉了兩位副區(qū)長候選人。在預選中，有兩個組織推薦的候選人落選。在正式選舉中，又有一名組織推薦的候選人落選，而代表聯(lián)名推薦的兩名候選人雙雙當選。

● 2002年12月，湖南省保靖縣換屆選舉時，縣長候選人在第一次等額選舉中未獲得過半數(shù)選票；經(jīng)第二次提名，對同一候選人另行選舉，得票仍未超過半數(shù)，未能當選。

● 2002年12月，湖南省花垣縣換屆選舉中，縣長候選人經(jīng)等額選舉未能當選后，沒有另行選舉，縣長職位出現(xiàn)空缺。

● 2002年，在山東省政府換屆時，中央組織部原本要推薦一名副省長為省長候選人，但在民意測評中，此人始終落后于省委副書記韓寓群。中央堅持山東進行第二次測評，仍無法改變民意，最終尊重了山東的民意，提名韓寓群為省長候選人。

● 2003年初，遼寧省撫順市人代會要選1名市長、5名副市長、1名人大常委會主任和6名副主任。原本省委組織部為每個職位推薦了1位候選人。但撫順市人大代表突然在第4天聯(lián)名提出了另外2位副市長人選和4位副主任人選。雖然省委領導曾找?guī)孜槐淮硖崦暮蜻x人談話勸退，但副主任候選人堅持參選到底。結果，省委組織部推薦的1位副市長和3位市人大副主任人選被人大代表拒絕，沒有當選，另一位副市長候選人差一點落選，而由人大代表聯(lián)合提名的3人則坐上副主任的位置。

● 2003年1月1日下午，在湖南省岳陽市五屆人大一次會議第三次全體會議上，53歲的上屆市長羅某作為唯一的市長候選人參加市長選舉，因得票未過半數(shù)落選。事隔一日，選舉組織者引用《地方組織法》第二十四條進行“另行選舉”，羅某仍被推薦為唯一候選人參選，在415人有效選舉投票中，終以335人贊成而當選市長。人們把這一事件稱為岳陽的“二次選舉”。

這里列舉的只是受到媒體關注的一些個案，沒被報道的類似事件肯定不少。2002—2003年換屆選舉中出現(xiàn)如此多的“意外”是前所未有的。這說明，在人大代表參與意識提高的今天，用控制候選人提名的傳統(tǒng)方式來操控選舉結果已不再是萬無一失。可以預測，在下一輪換屆期到來時，來自代表的挑戰(zhàn)會變得更頻繁、更尖銳。這次岳陽的“二次選舉”也許可以奏效，但從它事后引發(fā)的廣泛譴責看，這類事件十分不得人心，它的重演可能為主事者帶來難以預料的政治性危機。

與縣及縣以上相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級領導干部產生方式的變化更大，已經(jīng)出現(xiàn)了直接選舉領導干部的強烈呼聲與一些實例。

變化從20世紀80年代中后期就開始了。例如，在1986年，福建省有550個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正職實行了差額選舉，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的57％。貴州省有2 199個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正職實行了差額選舉，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的56％。湖南省縣鄉(xiāng)兩級領導班子正職實行差額選舉的則高達占82％。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政權班子中，由代表聯(lián)合提名的候選人當選也相當多，如貴州省有正、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長829人。兩年以后，按照中共十三大關于引入競爭機制、發(fā)展基層民主的精神，四川省在川東的達縣、川北的南充等地區(qū)的部分縣市展開了公開競聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的試點工作。不過，在1989年政治風波之后，這方面的變化戛然而止，停頓下來。