美國真正“公眾負擔”的現(xiàn)狀與改革難題

從邏輯上來看，特朗普新近出臺的移民政策是兩條政策線的產(chǎn)物。第一條線是特朗普的移民政策，尤其是針對墨西哥、中美洲移民的限制。

特朗普移民政策迄今為止包括六大主題：美墨邊境墻、取消奧巴馬“童年入境者暫緩遣返手續(xù)”（曾經(jīng)的夢想者法案）、八國旅行禁令、加強安全審查、限制工作簽證（H1B）、限制合法移民。墨西哥和中美洲各國向來是美國非法移民的第一、二大來源，隨著全球氣候變暖，中美洲國家自然災害頻發(fā)，這對于原本面臨嚴重經(jīng)濟問題的洪都拉斯等國更是雪上加霜；特朗普上臺之前便炮轟拉美裔非法移民是“罪犯”，上臺后更高調(diào)推進“修墻”等政策，曾在2018年增兵南部邊境應對中美洲非法移民的大篷車隊。

與此同時，特朗普上臺以來采用簡單粗暴的辦法促進美國就業(yè)，即排除移民對美國人的競爭。特朗普治下的美國不但限制移民，而且限制簽證發(fā)放，愈來愈多的留學生、打工者在找不到崗位、申請不到工作簽證的情形下離開美國。相比之下，美國公民在近年來就業(yè)要容易得多。

在這種大背景下，移民局高調(diào)以“公眾負擔”為由加強對低收入移民審批，這與特朗普先前的政策高度一致。美國兩黨在對待拉美裔非法移民（也包括此次政策涉及的合法移民）問題上分歧巨大，這是由兩黨地區(qū)的不同環(huán)境造成：非法移民大多向城市聚集，57%的非法移民生活在加利福尼亞、德克薩斯、紐約、新澤西、佛羅里達和伊利諾伊六個州[2]。非法移民承擔著廉價又辛苦的底層勞務，已經(jīng)成為美國大城市日常運轉(zhuǎn)的必要部分，而相對左傾、同情心旺盛的城市居民則傾向于包容他們。

美國部分州2007年及2017年非法移民數(shù)量估計（圖/皮尤研究中心）

與此同時，美國其他地區(qū)的選民則強調(diào)安全問題，也相對易受共和黨“販賣恐懼”式反移民宣傳的影響。在2018年中期選舉中，因特朗普移民政策利益受損的拉美裔移民投票熱情高漲，向來意識形態(tài)中立的該族群開始傾向民主黨，這種情況可能會延續(xù)到2020年總統(tǒng)大選。一旦特朗普下臺，他的這條政策路線可能被民主黨推翻。

第二條線則是美國的可支配財政問題，這種問題即使黨派更替也難以改變。

國內(nèi)一些學者，如人民大學國關(guān)學院的翟東升教授從財政分析特朗普政府的財政收支狀況，認為特朗普的許多重要內(nèi)外政策，都是基于美國政府可支配財政資金格外有限、赤字持高不下的經(jīng)濟困局[3]。特朗普一方面通過四處征收關(guān)稅進行“開源”，另一方面通過推動醫(yī)藥改革等“節(jié)流”；前者在近期暫時緩解了美國政府的可支配收入問題，后者則遭遇重重阻礙，在短期內(nèi)難以解決。

美國財政支出分為債務利息、強制性支出和權(quán)衡性支出三大部分，其中的強制性支出為美國法律規(guī)定的支出，權(quán)衡性支出則是每年議會財政撥款決定、由政府規(guī)劃支配的支出。美國的強制性支出是三部分中的最大頭，舉例而言，2018年的美國3.3萬億收入中有2.5萬億用于強制性支出，1.3萬億用于權(quán)衡性支出。在美國的強制性支出中，社會安全保險、聯(lián)邦醫(yī)療保險（Medicare）、聯(lián)邦醫(yī)療補助和食品券等占據(jù)很大部分，而且這部分開支增長迅猛。

在1971至2016年間，社保、聯(lián)邦醫(yī)保、聯(lián)邦醫(yī)療補助三項從GDP的4.3%上升至10.7%[4]；隨著美國人口平均年齡上升，這些項目的開支增長高于美國經(jīng)濟增長，成為美國真正的“公共負擔”——政府必須每年支付的結(jié)構(gòu)性財政支出。美國議會預算辦公室研究表明，在未來十余年里，社會保險的開支增長將逐步穩(wěn)定，醫(yī)保和醫(yī)療補助則將繼續(xù)增長；按照目前的增長趨勢，醫(yī)療開支在2082年將獨占美國GDP的19%。

自羅斯福新政以來，美國民主黨始終主張加強社會福利投入。社會福利在一定程度上緩和了美國內(nèi)部的階級矛盾，提高了低收入人群的生活水平，但美國不斷增長的社會福利花費并沒有體現(xiàn)在福利質(zhì)量上：以醫(yī)療為例，美國醫(yī)療支出占GDP的比重遠遠超過經(jīng)濟合作組織（OECD）的其他發(fā)達國家，美國按比例醫(yī)療花費是日本、加拿大、瑞典等國的約2倍[5]，其醫(yī)療效率卻低于許多歐洲國家，民眾也因為醫(yī)療成本背負沉重財政負擔。醫(yī)生在得知病人有醫(yī)保的情況下往往會使用價格更高的藥物，為了避免被起訴也會將病情“從重處理”，使用大量不必要的藥物。

社會保險則是另一種情況，雖然美國政府投入的總金額并不少，但平均每人能夠分得的社會保險金額十分有限，設備覆蓋范圍相對其他OECD國家十分有限，能夠領(lǐng)取全額社保的法定退休年齡高（67歲），社保金額增長趕不上通貨膨脹。主張高福利的美國左翼人士往往指出，雖然美國政府的醫(yī)療開支極高，但美國總體社會支出仍然有限。