【文/賀雪峰】

一

眾所周知，鄉(xiāng)村干部十分繁忙，有所謂“5+2”、“白加黑”之說。

2023年底我們到湖北B鎮(zhèn)調研，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村干部的確很忙，其中一個重要原因就是鄉(xiāng)村干部在體制內的弱勢地位，導致上級各個部門都將任務壓到鄉(xiāng)村兩級。

不僅是“上面千條線，下面一根針”，而且是“上面千把刀”，刀刀都可以砍向鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村干部自然就會忙亂不堪了。

具體而言，鄉(xiāng)村兩級責任大，權力??；事情多，人員少；上級要求高，治理資源少。當前國家也試圖通過將地方治理資源向基層下沉來緩解當前基層治理的困境，比如執(zhí)法權下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編制和干部向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，以及增加鄉(xiāng)村工作經費。不過，如果當前體制中存在的深層機制性問題不解決，即使治理資源下沉，基層治理的困境也是無解的。

當前影響基層治理的深層次機制性問題是，上級部門普遍存在推卸責任和擴大權力的本能，將本來應當由部門完成的工作安排到了基層，且為了卸責，往往以最嚴要求、最高標準和最廣范圍甚至十分任性地向基層下達任務，并且動輒通報問責，而基層既沒有話語權，更沒有談判權，只能按上級部門要求開展工作，結果當然是忙亂不堪。

因為上級要求太嚴任務太多，基層治理資源不夠且上級很多要求與基層實際并不相符，基層只能用形式主義去應付上級部門的官僚主義。

二

有一個形容當前基層治理悖論的說法看起來特別有道理，就是“看得見的管不著，管得著的看不見”，意思是，基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離治理現(xiàn)場近，了解基層情況，卻沒有執(zhí)法權，縣里（包括各個業(yè)務部門）有執(zhí)法權，卻往往遠離基層，對基層情況不了解，由此造成了基層治理中的執(zhí)法困境，因此就普遍出現(xiàn)了執(zhí)法權下沉的訴求。

執(zhí)法權下沉實際上有兩種不同的模式。

一種是北京平谷區(qū)首創(chuàng)的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”，即街鄉(xiāng)在治理工作中遇到需要執(zhí)法的事務，就可以通過與區(qū)縣部門聯(lián)動，由區(qū)縣部門執(zhí)法力量介入執(zhí)法，從而保一方平安。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”較好地解決了基層治理執(zhí)法力量不足的難題，特別是北京郊區(qū)往往有巨大利益，各種帶有黑灰性質的勢力摻雜其中，就尤其需要有區(qū)縣部門執(zhí)法力量介入，以徹底清除黑灰勢力的利益鏈。

不過，當前全國正在推進的執(zhí)法權下沉采取了與北京平谷相當不同的另外一種模式，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立綜合執(zhí)法大隊，由縣級部門將部分執(zhí)法人員和執(zhí)法權下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

從理論上講，執(zhí)法權下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在治理中遇到難題，不必與縣級部門聯(lián)動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己就可以動用執(zhí)法力量來清理各種不合法不合規(guī)問題。手中有權好辦事，這是幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的想法。

而實際上，真正下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法權可能是燙手山芋，因為執(zhí)法權并不是想做什么就做什么，既然是執(zhí)法，就必須要嚴格地依法依規(guī)，整個程序不能有任何瑕疵。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理事務瑣碎，利益比較稀薄，標的小，時間急，熟人社會，以及幾乎每件事情背后都有獨特原因的情況下面，綜合執(zhí)法可能會成為最不好用的治理手段。

現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊已經建立了，隊伍已經配齊了，很可能難以使用。我們在江蘇、河南和湖北調研，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立綜合執(zhí)法大隊一年了，卻幾乎沒有執(zhí)過法，因為執(zhí)法必須合規(guī)，執(zhí)法程序要求嚴，成本高，時間長，執(zhí)法一次，得罪一批人，這群人就成了之后鄉(xiāng)村治理中的反對派。因此，執(zhí)法權到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)實在是不好用。

反過來，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了執(zhí)法權，本來是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記用來解決治理難題的重要手段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記很快就會發(fā)現(xiàn)，上級各個部門卻反過來利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊來限制約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，看起來鄉(xiāng)村治理手段增多了，實際上鄉(xiāng)村治理可以選擇的空間更小了。

執(zhí)法權下沉的這種反轉，可以說是當前基層治理難題的典型表現(xiàn)。

三

以我們調研的B鎮(zhèn)為例，B鎮(zhèn)執(zhí)法大隊是在我們調研前兩個月，從縣直各部門抽調事業(yè)編制人員組成的，目前共有5人，大多數(shù)并無執(zhí)法經驗，也無執(zhí)法資格。但是，在執(zhí)法大隊建立后不久，上級自然資源部門就給執(zhí)法大隊下達了拆違執(zhí)法任務，并且要求追究當事人的責任。

具體地，依據(jù)上級要求，有一個山上村建森林防火值班室，大概占地10平方米，占了林地，被衛(wèi)片發(fā)現(xiàn)，判定違法，要求B鎮(zhèn)執(zhí)法大隊去執(zhí)法，拆除違建并處罰責任人。因為是按上級要求建的森林防火值班室，也很簡陋，村干部也并沒有砍樹，違法主要原因是沒有提前申報批準。

問題是，上級要求建值班室，任務很緊，限期完成，申報審批需要比較長周期。僅僅在本村路邊公地用預制板搭建的臨時值班室，嚴格按林地占用及土地轉用手續(xù)報批，花費時間多不說，還不一定能得到批準，小事小辦，先建再說。

如果沒有衛(wèi)片執(zhí)法，上級部門沒有發(fā)現(xiàn)，這樣的事情就不成為問題?，F(xiàn)在上級發(fā)現(xiàn)了違法事實，有了違法記錄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正好有執(zhí)法大隊，執(zhí)法大隊就必須要嚴格按照法律要求執(zhí)法。而嚴格按照法律要求執(zhí)法，時間上最少就得一個多月，程序更是復雜無比。一件小事變成了一件大麻煩事。這也就成為B鎮(zhèn)執(zhí)法大隊成立以來第一例也是唯一一例執(zhí)法。

本來，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法大隊，上級主管部門發(fā)現(xiàn)這樣的小微違法，也沒有能力伸手過來處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有自主權，就讓違建村補辦報批手續(xù)?，F(xiàn)在嚴格執(zhí)法，必須先拆違，再報再審批再建，浪費了資源，影響了村干部的積極性，小事變成了麻煩事。

也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本來指望借執(zhí)法權下沉來提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)應對基層事務的能力，卻沒有預料到兩個問題：

第一，執(zhí)法必須要合規(guī)合法，其中任何一個程序都不能有瑕疵，本來很容易解決的各種小微治理事務一旦用上執(zhí)法程序就會變得成本高昂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法用不起，也不好用，更不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記隨便就可以用的。

第二，正是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了執(zhí)法大隊，上級各個業(yè)務主管部門都可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達執(zhí)法任務，之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以用行政命令、說服教育以及群眾工作來解決的問題，卻已被上級部門納入記錄，而再難使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法權反過來束縛和限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在治理事務瑣碎的基層，殺雞用牛刀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力進一步被削弱了。