【文/賀雪峰】

取消農(nóng)業(yè)稅后，國家向農(nóng)村輸入越來越多的資源。為了保證下鄉(xiāng)資源的合理有效使用，國家制定了越來越多、也越來越具體的資源使用規(guī)范，這些資源使用規(guī)范在防止基層資源濫用的同時，也極大地限制了基層治理主體的主動性，造成基層治理中的形式主義和內(nèi)卷化。

尤其值得討論的是，最近數(shù)年國家提出建設(shè)服務(wù)型基層組織，變基層管理為服務(wù)，在基層實(shí)踐中卻出現(xiàn)了服務(wù)主體性喪失和積極性喪失的問題。解決問題的辦法是尋找平衡，一方面要對資源使用進(jìn)行規(guī)范，一方面又要給基層治理一定的主體性和主動性，允許基層治理有相對靈活的自主空間。

一、問題的緣起：以H省兩個村莊為樣本

2018年，筆者到H省T縣和X縣調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前中部農(nóng)業(yè)型地區(qū)村級治理的規(guī)范化要求也已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)格。遺憾的是，這樣一種嚴(yán)格的規(guī)范化要求卻似乎沒有在治理上起到應(yīng)有的作用。相反，嚴(yán)格的規(guī)范化要求造成了基層工作的很大困擾，甚至因?yàn)橛写罅可霞壱蟮囊?guī)范工作要做，村干部都沒有時間真正接觸村民群眾，了解村民群眾的需要，解決村民群眾的問題了。

T縣A村只有500多人，常年在村200多人，是一個極小的村，三名村干部分別為村支書兼村委會主任、村支部副書記、村婦女主任。按上級要求，村干部周一到周六必須全天上班，時間固定為上午8:00—12:00，下午3:00—6:00，周日村支書值班。除到鎮(zhèn)上開會外，村干部必須在村部辦公室坐班，縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門（組織部、紀(jì)委、扶貧辦等）每隔一段時間進(jìn)行不定期坐班情況督查——實(shí)際上幾乎每周都有部門來督查。

此外，按照T縣縣委組織部要求，全縣所有行政村都要建面積不低于500平米的村辦公大樓，縣委組織部每村補(bǔ)助30萬元。即使如此，每個村仍然要形成大約40萬元村級負(fù)債，在幾乎沒有村集體收入且2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革鎖定村級債務(wù)仍未償還的情況下，縣委組織部不僅要求各個行政村在年內(nèi)完成建樓任務(wù)，而且要求各個行政村制定償還建樓負(fù)債的還債計(jì)劃。建新村部成為了一段時期的中心工作，各個村的建樓進(jìn)度由鄉(xiāng)鎮(zhèn)每日公開、每日督辦，不能按時完成任務(wù)的扣發(fā)村干部績效工資。

T縣A村村部一樓是村民服務(wù)中心，村婦女主任和副書記輪流坐班，等村民來村部辦事。只不過在一般時期，每周也就兩三個村民來村部找村干部辦事或解決問題，諸如上戶口、辦理低保、申請困難救助以及反映家庭情況。村干部上班主要事情有三項(xiàng)：一是幾乎每天都有村干部要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)開會；二是完成上級交辦的各項(xiàng)事務(wù)，主要是完成上級要求填報(bào)的各種報(bào)表；三是完成常規(guī)工作并“辦事留痕”。

“辦事留痕”費(fèi)時費(fèi)力最多的有兩項(xiàng)工作：一項(xiàng)是精準(zhǔn)扶貧，一項(xiàng)是黨建工作。以黨建為例，Ａ村有31名黨員，每月都要召開支部主題日會議，村黨支部副書記每月為整理主題日會議資料“留痕”就要用一周時間。村支書說，最近一年多時間的黨建資料比過去20多年加起來還要多。村支書還說，現(xiàn)在黨建工作形式要占到90％以上，實(shí)質(zhì)內(nèi)容不到10％。每個季度上級都要來檢查黨建資料工作，每次檢查也都只是形式要件檢查，而不會也不大可能檢查實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

不僅黨建工作，幾乎所有工作都要“辦事留痕”：維穩(wěn)、網(wǎng)格管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糾紛調(diào)解，都要求有規(guī)范的資料存檔。村支部副書記的重要工作就是整理資料、留痕存檔了。精準(zhǔn)扶貧則是“辦事留痕”及規(guī)范管理要求更高的一項(xiàng)工作。A村有兩個上級派駐工作組同志，主要工作也就是整理全村21戶一般貧困戶（另外還有9個五保戶、14個低保戶）的各種資料，村干部只是協(xié)助工作組準(zhǔn)備資料。

對村干部工作的規(guī)范化要求同時也就是正規(guī)化、行政化的要求。本來村干部是不脫產(chǎn)干部，上級要求村干部必須脫產(chǎn)坐班，村干部就不可能再從事其他職業(yè)獲得收入。H省因此將村干部誤工補(bǔ)貼的報(bào)酬改為工資，規(guī)定村支書可以享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職干部的待遇，T縣村支書一年的工資為3.9萬元，其中大約一半為年終績效考核工資，A村各項(xiàng)工作都是完成較好的，書記一般可以拿到3.5萬元，副書記和婦女主任等副職干部工資為書記工資的80％，即2.7萬元/年。

H省是在2016年大幅度提高村干部工資的，之前村干部誤工補(bǔ)貼大約為1萬元/年。不過H省只是規(guī)定了村主職干部工資提至鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職干部的水平，大多數(shù)地區(qū)副職村干部仍然拿誤工補(bǔ)貼。T縣用地方財(cái)力提高了副職村干部報(bào)酬，所以就要求所有村干部都必須坐班，按時上下班，村干部就職業(yè)化和脫產(chǎn)化了?；蛘哒f，正是村干部“誤工補(bǔ)貼”變“工資”加劇了村干部的職業(yè)化、脫產(chǎn)化，村級工作規(guī)范化、程序化、正規(guī)化才有了條件。

X縣與T縣不同，即X縣村支書工資化了，每年可以拿3.4萬元工資，其中1.4萬元為年終績效，上級考評好的年終績效可以拿到１萬元左右，不好的只拿得到2000元。副職村干部卻仍然只能拿誤工補(bǔ)貼，每年報(bào)酬4000—8000元，因?yàn)閄縣地方財(cái)政無力支付副職村干部工資。因此，X縣也只可能要求村支書坐班，其他村干部則輪流值班。輪流值班是按任務(wù)來工作的。在X縣C村，“辦事留痕”做材料的有兩個專職人員，一是村文書，二是村支委。X縣C村村支書稱：“現(xiàn)在農(nóng)村工作千頭萬緒，所有工作都要?dú)w到村里來管，并且所有工作都要辦事留痕，要做詳細(xì)記錄，這樣防止出現(xiàn)問題時倒查追責(zé)。沒有留痕的工作要么是白做了，要么出事了就會追究責(zé)任?！?/strong>