四、發(fā)掘村級(jí)治理的內(nèi)生資源

總體來(lái)講，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村村一級(jí)仍然是熟人社會(huì)，一個(gè)行政村多則兩三千人，少則數(shù)百人，經(jīng)歷過(guò)人民公社“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的實(shí)踐，行政村本身是集體所有村社單位，是土地集體所有的承擔(dān)者。中國(guó)村莊都有久遠(yuǎn)的歷史，村民世世代代居住在村莊，所有農(nóng)戶都有自己的宅基地和住房，都按人口分配了承包地，具有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

雖然當(dāng)前中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村大部分中青年勞動(dòng)力都外出打工去，村莊中以缺少進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商機(jī)會(huì)的老弱病殘為主，但一方面，中青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工經(jīng)商增加了農(nóng)民家庭的收入，擴(kuò)大了農(nóng)戶家庭的經(jīng)濟(jì)能力；第二，留村農(nóng)民是處在鄰里親朋熟人社會(huì)關(guān)系中的，因此，當(dāng)前村莊，不僅所有農(nóng)民都有土地和住房，而且還有歷史形成的各種熟人社會(huì)資源、鄉(xiāng)村社會(huì)資本。在這樣一個(gè)熟人社會(huì)中進(jìn)行治理，很重要的就不是僅僅按外在規(guī)則辦事，而要真正找到村莊節(jié)點(diǎn)性力量來(lái)滿足村社農(nóng)民基本生產(chǎn)生活需要。

村莊最為重要的節(jié)點(diǎn)性力量有兩個(gè)：一個(gè)是未離開(kāi)農(nóng)村又可以在農(nóng)村獲得不低于外出務(wù)工收入的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力，這種不離村青壯年勞動(dòng)力就是我們所講“中堅(jiān)農(nóng)民”，“中堅(jiān)農(nóng)民”是當(dāng)前中西部農(nóng)村最佳村組干部人選，他們?cè)谵r(nóng)村獲得收入，因此對(duì)農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序的保持具有強(qiáng)烈內(nèi)在需求。因?yàn)橐獜氖律a(chǎn)獲得收入，他們就不太可能當(dāng)脫產(chǎn)干部。反過(guò)來(lái)，正因?yàn)椴幻摦a(chǎn)，內(nèi)在要求維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，他們就有治理好村莊的動(dòng)力。這些“中堅(jiān)農(nóng)民”長(zhǎng)期在農(nóng)村生產(chǎn)和生活，他們了解農(nóng)村情況，懂得農(nóng)村實(shí)際，有能力解決基層治理出現(xiàn)的各種問(wèn)題。農(nóng)村另外一個(gè)節(jié)點(diǎn)性力量是“負(fù)擔(dān)不重的低齡老年人”，礙于篇幅，此處不展開(kāi)論述。

熟人社會(huì)的事情都是人格化的，也都是具體的，一事一議，一人一策，加之農(nóng)業(yè)社會(huì)本身的季節(jié)性、農(nóng)村事務(wù)的低利益密度和重復(fù)性較低的特點(diǎn)，就使得鄉(xiāng)村治理必須要有很強(qiáng)的策略性，村干部必須要有很強(qiáng)的主體性和主動(dòng)性。只有村干部有了主體性和主動(dòng)性，村干部才會(huì)用最低成本和最小代價(jià)來(lái)維系農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，為村民生產(chǎn)生活提供高效服務(wù)。反過(guò)來(lái)，如果村干部喪失了主體性和主動(dòng)性，變成上級(jí)提線木偶，則村干部無(wú)論做多少工作，可能都與村民群眾的需求無(wú)關(guān)。結(jié)果就是，村干部越來(lái)越忙，村級(jí)治理資源越來(lái)越多，村級(jí)治理效果卻越來(lái)越差。

也是因此，當(dāng)前村級(jí)治理的方向不應(yīng)當(dāng)是片面的自上而下的規(guī)范化、正規(guī)化，而是要充分調(diào)動(dòng)村干部的主動(dòng)性，建立村級(jí)治理的主體性。村莊是國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系中最基層的環(huán)節(jié)，在當(dāng)前階段，國(guó)家還無(wú)力直接面對(duì)每一個(gè)農(nóng)戶，充分發(fā)揮行政村的自治功能，將行政村建設(shè)成為國(guó)家自上而下要求與農(nóng)民自下而上訴求相對(duì)接的平臺(tái)，是極為關(guān)鍵的。

要讓行政村具有活力，讓村干部有主體性和主動(dòng)性，國(guó)家在向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源時(shí)就不能規(guī)定太死，尤其是在當(dāng)前全國(guó)中西部農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力十分薄弱的情況下面，國(guó)家必須要為村一級(jí)提供具有一定自主使用權(quán)力的“活錢(qián)”，比如成都市每年為每個(gè)行政村提供的村莊具有一定自主使用權(quán)的公共服務(wù)資金，就是非常好的嘗試。

五、結(jié)論與討論

村級(jí)具有自主使用權(quán)的資源越多，村干部越是可能濫用這些資源，因此就有必要對(duì)如何使用資源進(jìn)行規(guī)范，但這個(gè)規(guī)范必須要有度，規(guī)范太細(xì)太具體，自上而下的規(guī)范就會(huì)造成基層治理活力的不足。當(dāng)前農(nóng)村基層治理中存在的主要問(wèn)題是上級(jí)要求太高、太具體，這就造成了當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村基層普遍的空轉(zhuǎn)與形式主義，造成農(nóng)村基層治理的嚴(yán)重內(nèi)卷化。解決問(wèn)題的一個(gè)辦法是對(duì)基層治理中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行事后追究。當(dāng)前基層治理中為防止國(guó)家輸入農(nóng)村資源的不合理使用，而對(duì)資源使用（使用用途及方法）進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定，所謂“打醬油的錢(qián)不能用來(lái)買(mǎi)醋”。實(shí)際上，可以允許一部分國(guó)家輸入農(nóng)村資源經(jīng)由民主程序相對(duì)自由地使用，借資源的使用來(lái)激活村莊政治。

換句話說(shuō)，為了保證國(guó)家輸入資源有效使用我們當(dāng)前采取的主要辦法是防火，即消除一切可能引發(fā)火災(zāi)的隱患，即使那種極小的隱患也要消除，防早防小、防微杜漸。不過(guò)，要杜絕一切火災(zāi)隱患，成本一定是極高的。所有防火措施都是相對(duì)的而不可能絕對(duì)，因此火災(zāi)還是要發(fā)生的，發(fā)生了火災(zāi)就要救火。防止火災(zāi)的實(shí)踐總是在防火與救火之間形成一定平衡。

要保證國(guó)家輸入農(nóng)村資源的絕對(duì)安全，就可能極大地?fù)p失資源使用的效率，而如果完全信任村干部或村社共同體，不加限制地輸入資源，村干部就可能貪占濫用國(guó)家資源。必須尋求二者之間的平衡：一方面對(duì)資源使用進(jìn)行規(guī)范；一方面又必須給基層一定的主體性和主動(dòng)性，允許基層治理有相當(dāng)靈活的空間。一旦出現(xiàn)了問(wèn)題，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以介入進(jìn)去“救火”。要使基層治理有效，就必須就上級(jí)規(guī)定與基層活力之間保持平衡，將村干部使用國(guó)家下鄉(xiāng)資源的權(quán)力裝進(jìn)籠子，同時(shí)又要讓籠子有一定自由空間。在國(guó)家投入越來(lái)越多的資源來(lái)建設(shè)農(nóng)村，同時(shí)又有越來(lái)越多的制度和規(guī)則下鄉(xiāng)的情況下，如何完成基層治理由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)型，但是又不至于造成其主體性和主動(dòng)性的喪失，不至于造成嚴(yán)重的治理內(nèi)卷化，是擺在我們面前的一個(gè)重要課題。

中共中央辦公廳近日發(fā)出《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，明確提出將2019年作為“基層減負(fù)年”，整治文山會(huì)海、改變督查檢查考核過(guò)多過(guò)頻過(guò)度留痕現(xiàn)象、完善問(wèn)責(zé)制度和激勵(lì)關(guān)懷機(jī)制，正是體現(xiàn)了對(duì)于這一問(wèn)題的重視。

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