二、由管理型到服務(wù)型的村級組織

讓人意外的是，調(diào)研的T縣和X縣村干部普遍認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)稅前的農(nóng)村工作比現(xiàn)在工作要好做多了。

雖然我們一向認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)稅前，無論是收糧派款還是計劃生育都是“天下第一難”的工作，被稱作“要錢要命”的工作。因為農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重，到上個世紀(jì)末，農(nóng)民負(fù)擔(dān)引發(fā)嚴(yán)重的干群沖突，造成嚴(yán)重的三農(nóng)問題。不過，從村干部的角度看，取消農(nóng)業(yè)稅之前，村干部工作雖然很難，任務(wù)卻是很明確的，且完成任務(wù)是有手段的，只要能完成“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”任務(wù)，上級就會對村干部的工作進(jìn)行獎勵。

農(nóng)村工作具有很強(qiáng)的季節(jié)性，集中在幾個月時間就大致可以完成上級布置下來的任務(wù)，同時可以相對自主地完成村莊各種任務(wù)，比如糾紛調(diào)解、冬修水利等工作。簡單地說，取消農(nóng)業(yè)稅前，雖然農(nóng)村工作不好做，卻因為任務(wù)十分明確，完成任務(wù)的手段明確，上級對村干部的支持（有時是求助于村干部），而使村干部可以集中精力在有限時間完成任務(wù)。為了調(diào)動村干部的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往也會對按時足額完成任務(wù)的村干部進(jìn)行獎補(bǔ)，村干部有一定的剩余索取權(quán)，有工作的主動性。

總體來講，取消農(nóng)業(yè)稅前，國家從農(nóng)村提取資源，鄉(xiāng)村關(guān)系中有著相當(dāng)明確的上下級關(guān)系，因為村干部必須協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成自上而下的國家任務(wù)。但是，因為村干部畢竟不同于國家干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了調(diào)動村干部完成國家任務(wù)的積極性，就需要給村干部一定的剩余索取權(quán)，就要保護(hù)有能力完成上級布置任務(wù)的村干部。鄉(xiāng)村干部對農(nóng)戶更多是汲取資源的管理為主。

取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，相反，國家開始向農(nóng)村輸入越來越多資源：一種是通過項目制，由國家直接在農(nóng)村進(jìn)行項目建設(shè)，為農(nóng)民改善生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，這些項目一般都不會經(jīng)過村干部的手。另一種是通過“一卡通”直接發(fā)錢到農(nóng)戶，典型如農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼，這也是不經(jīng)過村干部手的。還有一種資源輸入，雖然也是直接發(fā)給農(nóng)戶，不過究竟是發(fā)給哪個農(nóng)戶，必須要經(jīng)過村干部的評議，村干部因此就在國家資源下鄉(xiāng)的過程中有了一定發(fā)言權(quán)，比如農(nóng)村低保以及危房改造項目。

農(nóng)村最低生活保障就是將農(nóng)村收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的農(nóng)戶納入救助。不過，農(nóng)民收入很難計量，誰是低保戶就需要有一個復(fù)雜的評定過程，在評定不規(guī)范的情況下，村干部就可能在分配低保指標(biāo)時優(yōu)親厚友，甚至有很多地方將低保指標(biāo)當(dāng)作治理資源來使用。農(nóng)村低保實踐中出現(xiàn)了“關(guān)系?！薄ⅰ叭饲楸！?、“維穩(wěn)?！?、“治理保”，甚至出現(xiàn)了“開豪車吃低保”的情況。  

為了治理農(nóng)村低保亂象，地方開始創(chuàng)造出各種復(fù)雜的規(guī)范化的制度出來，最典型的就是河南鄧州為了規(guī)范村級治理而創(chuàng)造的“四議兩公開”制度，這個制度的初衷就是為了治理農(nóng)村低保、危房改造和黨員指標(biāo)分配中的亂象。比低保制度實踐影響更大的是作為國家世紀(jì)戰(zhàn)略的“精準(zhǔn)扶貧”，為了防止精準(zhǔn)扶貧中再出現(xiàn)扶貧資源的濫用，國家制定了極為詳細(xì)復(fù)雜的精準(zhǔn)扶貧制度體系，包括建立了自下而上的扶貧數(shù)據(jù)庫，貧困戶建檔立卡信息匯集到國家扶貧信息系統(tǒng)，而且國家通過各種辦法來督查扶貧工作，通過各種渠道來獲取扶貧信息，以做到最為精準(zhǔn)的扶貧，以讓扶貧資源真正用到扶貧上。

從我們調(diào)查的T縣和X縣來看，僅僅精準(zhǔn)識別貧困戶就經(jīng)歷了三年時間，投入了巨大人力物力，填寫了無數(shù)表格，經(jīng)歷了很多次“回頭看、再回頭看”的反復(fù)，且?guī)缀跛蟹鲐毠ぷ鞫际怯缮霞墖覚C(jī)關(guān)下派第一書記長期駐村實施。在低保、扶貧等等大量國家資源下鄉(xiāng)過程中，為防止資源被濫用，國家開始制定越來越詳細(xì)的規(guī)范性要求，從程序和制度上對村干部進(jìn)行約束。資源越多，約束越細(xì)致，督查力度也越大。在最近十年時間，即2010年以來，之前“相對懸浮”的鄉(xiāng)村關(guān)系變得越來越緊密，村級越來越多受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府約束，越來越變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級，越來越依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)了。

隨著國家向農(nóng)村輸入資源的增多，國家各個部門都在資源下鄉(xiāng)的過程中對村干部提出要求，上級不斷向村干部布置任務(wù)，并對村干部完成任務(wù)情況以及完成任務(wù)過程進(jìn)行考評督查，這樣一種注重過程、要求村干部“辦事留痕”、接受自上而下的督查機(jī)制，造成村干部幾乎所有時間和精力都集中到完成上級布置任務(wù)，和證明自己按上級規(guī)范要求完成任務(wù)之中了。

國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源都是為了改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)民提供服務(wù)，解決各種特殊群體基本保障與服務(wù)的問題。這樣村級組織就不再要象取消農(nóng)業(yè)稅前一樣從農(nóng)民那里提取資源，主要功能也就是為農(nóng)民提供服務(wù)，所以現(xiàn)在又稱村級組織為服務(wù)型組織。國家希望借助村級組織的服務(wù)能力將惠農(nóng)資源用到實處，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源越多，就越是要對掌握一定資源支配權(quán)的村干部進(jìn)行規(guī)范約束與督查，就越是會要求村干部按程序辦事，“辦事留痕”。

取消農(nóng)業(yè)稅前，國家要借助村干部來完成提取資源的任務(wù)，因此，就必須要調(diào)動村干部的積極性與主動性，村干部在與上級的談判中就有主動權(quán)。在當(dāng)前國家資源下鄉(xiāng)的情況下面，國家不再需要村干部完成向農(nóng)民提取資源的任務(wù)，而只要求村干部規(guī)范使用國家資源來達(dá)到政策目標(biāo)，所以對村干部最主要的要求就是資源使用權(quán)安全（不被濫用）有效，辦法當(dāng)然就是使用資源的程序規(guī)范、過程公開，于是就有各種程序性的制度、限制性的規(guī)定、過程中的督查。簡單地說，國家不相信村干部，村干部在使用每一筆資源時都必須按國家規(guī)定使用，國家隨時可以要求村干部提供合法合理使用了資源的自證證據(jù)。

基層干部做記錄  圖片來源：IC photo

吊詭的是，在國家從農(nóng)村提取資源時，村干部有更大的主體性和主動權(quán)，在國家大量向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源過程中，村干部卻被越來越多自上而下的規(guī)范要求束縛住手腳，失去了主體性和主動權(quán)。

取消農(nóng)業(yè)稅前，主要服務(wù)于國家從農(nóng)村提取資源的村級組織，因為具有主體性和主動性，而有大量時間與村民群眾打成一片，也有解決村民群眾問題的能力乃至積極性。當(dāng)前國家要求建設(shè)服務(wù)型村級組織，村干部的主要時間與精力卻幾乎都用于應(yīng)付上級布置下來的各種任務(wù)，以及用于“自證清白”的各種形式上，而沒有真正主動服務(wù)村民群眾的能力與積極性了。管理型的村干部有服務(wù)能力，服務(wù)型的村干部卻失去了服務(wù)村民的主體性、主動權(quán)與能力。