今年3月1日，美國國防部長卡特在演說中強(qiáng)烈批評了中國在南海的軍事部署，稱““中國不應(yīng)推進(jìn)南海軍事化……特定行為將產(chǎn)生特定的后果。”此番言論呼應(yīng)了近幾年來美國在南海愈加頻繁的干涉行動。實際上，早在去年11月3日美“拉森”號驅(qū)逐艦駛?cè)肽仙橙簫u的渚碧礁12海里區(qū)域之后，美國防部官員就表示，美軍計劃每季度在南?！叭嗽鞃u礁”12海里內(nèi)巡航兩次，以“提醒中國和其他國家尊重美國在國際法下的權(quán)益”。隨后在今年1月30日，美“柯蒂斯·威爾伯”號驅(qū)逐艦就在未通知中方的情況下，進(jìn)入西沙群島的中建島12海里區(qū)域內(nèi)。這兩次行動雖然在性質(zhì)上并不相同，但同屬于美國干涉其他國家海上權(quán)益爭端的一個項目——“航行自由項目”（Freedom of Navigation Program，以下簡稱FON項目）。

“航行自由項目”是美國基于《聯(lián)合國海洋法公約》和相關(guān)國際習(xí)慣法而實施的“法律”行動（然而值得一提的是，美國國會尚未批準(zhǔn)該公約）。在該項目下，軍艦巡航的目標(biāo)島嶼是經(jīng)過“精心”挑選的，巡航方式也是經(jīng)過仔細(xì)斟酌的。渚碧礁事件和中建島事件，代表了美國巡航南海的兩個典型案例。對它們進(jìn)行的分析使我們可以預(yù)測，美國在未來一年內(nèi)將可能在南海的哪些島礁繼續(xù)“劃圈”，而面對美國的行動中國有哪些可行的選項。

“航行自由項目”：霸權(quán)主義的“執(zhí)法”

“航行自由項目”是美國國務(wù)院、國防部和一線部隊等多部門聯(lián)合執(zhí)行的行動計劃。該計劃有著詳細(xì)而完整的標(biāo)準(zhǔn)和程序，只要政府高層決定就可以按照程序啟動。FON項目的文件于1982年由里根政府簽署并實施，并在之后的實踐中逐步完善。根據(jù)美國國務(wù)院已經(jīng)公開的文件，美國實施該計劃旨在在全球范圍應(yīng)對六大類“不符合《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱公約）”的所謂“過度海洋主張”（excessive maritime claim），即反制沿海各國對海洋的“過度利益訴求”。這六大類包括：

1、不被美國所承認(rèn)的歷史性海灣/歷史性水域的宣稱；

2、領(lǐng)?；€的劃分不符合反映在公約中的國際習(xí)慣法；

3、對于軍用艦船、潛艇、飛機(jī)經(jīng)領(lǐng)海的無害通過予以禁止或施加限制，且不符合反映在公約中的國際習(xí)慣法；

4、領(lǐng)海宣稱超過12海里；

5、將權(quán)力延伸超過12海里的行為，例如設(shè)置安全區(qū)等，目的是限制與資源開發(fā)無關(guān)的公海航行自由；

6、群島水域限制相關(guān)水道同行自由的行為，以及其他行為等。

資料來源：美國第49號國家安全指令，1992年

FON項目實施的基本程序包括：一方面，由美國務(wù)院進(jìn)行的外交抗議，并與所謂的“過度聲索國”進(jìn)行磋商以達(dá)成相互諒解的立場；另一方面，由美國務(wù)院和國防部合作，國防部在列好的目標(biāo)名單中選擇，然后下令一線部隊執(zhí)行的軍事宣示行動。一線部隊采取相關(guān)文件、手冊或備忘錄的規(guī)定，以特定的行動達(dá)成國務(wù)院和國防部設(shè)想的外交效果，例如以常規(guī)狀態(tài)通過某一水域等。全部的程序步驟結(jié)束之后，美國防部會向國會提交報告，并由國務(wù)院公布每一年度的實施情況。由此可見，F(xiàn)ON項目是典型的“世界警察”“執(zhí)法”活動，美國宣稱為維護(hù)《聯(lián)合國海洋法公約》所確定的準(zhǔn)則而“盡心盡力”。

根據(jù)美國的年度報告，自2007年開始至今，中國每年都會登上FON項目的被“執(zhí)法”名單。具體來說，中國的“過度海洋主張”大致可分為三類：對其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航行自由施加限制；在并非其領(lǐng)海或與臨近國家權(quán)利重合的地區(qū)進(jìn)行非法的考察或建設(shè)活動；限制外國軍艦、潛艇或飛機(jī)對其領(lǐng)海的無害通過，要求事先通報。其中和我國的南海島礁有關(guān)的，主要是后兩者。針對這兩者，美國FON項目的軍事宣示行動主要有兩種形式：以所謂“無害通過”的方式經(jīng)過我國控制巖礁的12海里海區(qū)；以常規(guī)狀態(tài)通過我國控制的低潮高地（人工島）的12海里海區(qū)。第一個挑戰(zhàn)的是我國關(guān)于“外國軍艦飛機(jī)通過我領(lǐng)海須獲許可”的國內(nèi)法，第二個挑戰(zhàn)的則是我國對南海的低潮高地是否有領(lǐng)海的主權(quán)宣示。在之后的部分我們將具體討論這兩點。

總體來看，美國針對南海的FON項目，特別是軍事宣示行動，雖然是打著“維護(hù)《聯(lián)合國海洋法公約》”的法律旗號，但始終是一個具有濃厚霸權(quán)主義色彩的政治行為。在這里且不討論美國的法律依據(jù)是否充分，從其行動程序中就可以管中窺豹。一方面，美國在并未批準(zhǔn)公約的情況下，就單方面宣稱負(fù)有維護(hù)公約的義務(wù)，將自己擺在執(zhí)法者的位置上來判斷諸如“歷史性水域”之類的法律問題；另一方面，國際社會對于“無害通過”等國際海洋法的問題并未達(dá)成一致意見，然而美國卻將自己的意見凌駕于其他國家之上，在有關(guān)國家的國內(nèi)法與公約未發(fā)生明確沖突的情況下，擅自挑戰(zhàn)這些國家的國內(nèi)法。這些都損害而非促進(jìn)了航行自由，更不利于國際海洋的安全。

美國南海“執(zhí)法”的選項之一：“無害通過”

1982年制定的《聯(lián)合國海洋法公約》是當(dāng)代國際海洋法的基本框架。它將過去許多國際習(xí)慣法轉(zhuǎn)變成為了更加清晰和明確的成文公約。這是一項偉大的歷史進(jìn)步，但同時也是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家相互妥協(xié)的產(chǎn)物。因此在許多具體條款和簽署通過等問題上，仍有許多待明確和協(xié)商的爭議。這就給美國的“航行自由行動”提供了所謂的法律旗號。美國根據(jù)自己的利益訴求來解釋公約，對其他國家并未明確與公約抵牾的行為進(jìn)行“執(zhí)法”。特別是當(dāng)美國與該國的關(guān)系發(fā)生緊張乃至沖突時，F(xiàn)ON項目就會成為一個披著“法律”外衣的政治工具。如今，隨著美國實施“亞太再平衡”戰(zhàn)略、介入南海事務(wù)，與中國的沖突越來越多，中國就日益成為了“阻礙國際航行自由”的“違法者”和“執(zhí)法對象”。