如前文所述，美國(guó)FON項(xiàng)目中軍事宣示所挑戰(zhàn)的第一個(gè)對(duì)象，是中國(guó)關(guān)于領(lǐng)海內(nèi)外國(guó)軍事船舶及飛機(jī)“無害通過”的國(guó)內(nèi)法律規(guī)定?！盁o害通過”是一項(xiàng)古老的海洋法權(quán)利，于1982年被正式寫入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中。根據(jù)公約第二部分第三節(jié)，在不損害沿海國(guó)的和平、良好秩序或安全的情況下，外國(guó)船舶可以“迅速地和連續(xù)不停地通過沿海國(guó)的領(lǐng)海而無需事先通知或取得沿海國(guó)的許可”。然而這里只對(duì)“外國(guó)船舶”作了總體的規(guī)定，并沒有區(qū)分軍事船舶和民用船舶。因此在軍艦是否有無害通過權(quán)的問題上，各國(guó)就產(chǎn)生了分歧。美國(guó)主張軍艦只要滿足公約第18條的規(guī)定，完全停止一切軍事功能（如停止火控雷達(dá)運(yùn)轉(zhuǎn)）而只保留航行能力，就可以在不通知沿海國(guó)的情況下實(shí)施“無害通過”。中國(guó)等20多個(gè)國(guó)家則主張，軍事船舶的“無害通過”需要預(yù)先批準(zhǔn)和通知，并制定了相應(yīng)的國(guó)內(nèi)法。

在這里必須指出，中國(guó)對(duì)外國(guó)軍艦“無害通過”的限制并沒有違背公約。在公約第25條中規(guī)定，沿海國(guó)可以在其領(lǐng)海內(nèi)采取必要的步驟以防止非無害通過。只要不是在外國(guó)軍艦完成“無害化”后仍拒絕其通過，中國(guó)要求事先批準(zhǔn)的國(guó)內(nèi)法就并沒有在事實(shí)上損害“無害通過”和航行自由。因此《中國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》并沒有與公約發(fā)生沖突。然而美國(guó)將中國(guó)等國(guó)家制定的事先批準(zhǔn)程序，單方面地解釋為對(duì)航行自由的限制，并出動(dòng)軍事船舶故意違反中國(guó)的國(guó)內(nèi)法律而進(jìn)入中國(guó)的領(lǐng)海。中國(guó)西沙群島的中建島事件，就屬于這一類行動(dòng)的范疇。而且根據(jù)已經(jīng)公開的實(shí)施記錄，從2011年開始這一類“執(zhí)法”行動(dòng)成為美國(guó)FON項(xiàng)目軍事宣示的重點(diǎn)之一。在未來的一年內(nèi)，美國(guó)很有可能再次在南海方向上挑戰(zhàn)中國(guó)的《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》關(guān)于“無害通過”的規(guī)定。

由此可以推斷，美國(guó)將可能繼續(xù)派出軍艦在中國(guó)控制下的南海島嶼和礁石12海里區(qū)內(nèi)實(shí)施“無害通過”（這里特別要強(qiáng)調(diào)是那些自然形成的島嶼和礁石，而不是之前并非島嶼、經(jīng)人工吹填等方式形成的人工島）。根據(jù)中建島事件的經(jīng)驗(yàn)，那些面積較大、其他國(guó)家提出領(lǐng)土爭(zhēng)議、進(jìn)行過或正在進(jìn)行人工加固作業(yè)的南海島礁，將有可能成為美國(guó)重點(diǎn)“照顧”的目標(biāo)。

在這種情況下，中國(guó)的海上部門完全可以依照《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第十條，“令其立即離開領(lǐng)?！保瑢?duì)所造成的損失或者損害要求其自己負(fù)責(zé)。更進(jìn)一步的，中國(guó)也可以依照美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)如法炮制，定期“無害通過”美國(guó)的領(lǐng)海區(qū)域。實(shí)際上，去年9月份中國(guó)海軍的五艘軍艦在阿拉斯加海域已經(jīng)進(jìn)行過這樣的實(shí)踐。這種反制措施既可行，風(fēng)險(xiǎn)也較低。當(dāng)然，從根本上解決這一沖突的方法，仍然是依靠中美兩國(guó)海上部門的協(xié)商，建立起類似“中美?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則”的雙邊機(jī)制，以取代現(xiàn)有較為模糊、操作性有缺陷的《中美海上軍事安全磋商協(xié)定》。

美國(guó)南?！皥?zhí)法”的選項(xiàng)之二：通過“低潮高地”12海里區(qū)域

美國(guó)在渚碧礁的行動(dòng)則屬于另外一類：以常規(guī)武裝狀態(tài)通過中國(guó)控制的“低潮高地”12海里區(qū)域內(nèi)。我們知道，外國(guó)軍艦經(jīng)一國(guó)領(lǐng)海的無害通過需要“無害化”，即停止一切軍事功能，然而在非領(lǐng)海的海域無須遵循這項(xiàng)規(guī)定。因此一國(guó)軍艦通過一片水域，如果實(shí)施無害通過，實(shí)際上可以視為軍艦所屬國(guó)的一個(gè)態(tài)度：這片水域是屬于某個(gè)國(guó)家的領(lǐng)海。當(dāng)然，反之就是表示這片水域并不是某個(gè)國(guó)家的領(lǐng)海。

與這個(gè)問題密切相關(guān)的概念是低潮高地。島嶼和礁石在高潮和低潮時(shí)都是露出水面的，然而低潮高地僅在低潮時(shí)露出水面，在高潮時(shí)則沒入水中。這個(gè)區(qū)別在法律上有著重要意義：島嶼和礁石周邊擁有12海里寬度的領(lǐng)海；公約第13條規(guī)定，低潮高地若在大陸或島嶼的12海里之內(nèi)，則低潮高地周邊的12海里也是領(lǐng)海；反之，則沒有領(lǐng)海；人工建造的島嶼是沒有領(lǐng)海的。在南海地區(qū)，這種島嶼、礁石和低潮高地相間分布、距離不一的地理?xiàng)l件，就給美國(guó)的“執(zhí)法”行動(dòng)創(chuàng)造了條件。

具體到渚碧礁的案例中，作為一個(gè)低潮高地的渚碧礁處在一個(gè)地理和法律上非常模糊的位置。從地理位置上看，渚碧礁距離最近的中國(guó)島嶼中業(yè)島有12.42海里，距離最近的鐵線礁則不到12海里。因此根據(jù)公約，它周邊擁有領(lǐng)海的法律依據(jù)并不充足。美國(guó)出動(dòng)“拉森”號(hào)驅(qū)逐艦執(zhí)行FON項(xiàng)目的軍事宣示行動(dòng)，原計(jì)劃以常規(guī)狀態(tài)（即非無害通過）進(jìn)入渚碧礁的12海里區(qū)域內(nèi)：這種行動(dòng)就表達(dá)了“美國(guó)否定中國(guó)在渚碧礁周圍有領(lǐng)海”的外交態(tài)度，或是釋放了這樣一種外交信號(hào)。這將迫使中國(guó)在渚碧礁以及類似島嶼、礁石和低潮高地的法律地位問題上表態(tài)，從而處于進(jìn)退兩難的地步：進(jìn)，明確它們的法律地位，則與法理上找不到充足的證據(jù)，同時(shí)將喪失中國(guó)“模糊立場(chǎng)”的外交空間；退，不作聲張，忍氣吞聲，將有可能鼓勵(lì)美國(guó)及其盟國(guó)進(jìn)一步的外交行動(dòng)，使南海問題進(jìn)一步復(fù)雜化。

然而令人哭笑不得的是，美國(guó)軍政各部門在行動(dòng)協(xié)調(diào)上出現(xiàn)了問題，反倒幫了中國(guó)一把?！袄碧?hào)逼近渚碧礁的事件后，美國(guó)參議員麥凱恩要求國(guó)防部公布細(xì)節(jié)，原因是“拉森”號(hào)可能是無害通過了渚碧礁周圍的12海里區(qū)域。如前文所說，美國(guó)要想達(dá)到否定“渚碧礁周圍12海里”的目的，就不能無害通過；如果無害通過了，反而是變相承認(rèn)了中國(guó)在這一海域是有領(lǐng)海的的。根據(jù)媒體報(bào)道，五角大樓在這一問題上給出了互相矛盾的描述。一名美國(guó)軍方官員曾表示，“拉森”號(hào)的巡邏是“無害通過”行動(dòng)，但之后稱這是錯(cuò)誤說法?？傊绹?guó)的行動(dòng)很有可能并未達(dá)到預(yù)期的外交效果。

然而這一次事件卻給我們了一個(gè)警示。特別是中國(guó)正處在人工吹填或其他作業(yè)的低潮高地和巖礁，不論在地理上還是法理上都是很脆弱的，因此將很有可能成為美國(guó)FON項(xiàng)目軍事宣示的另外一類重要目標(biāo)。因此從法律的角度看，不利于中國(guó)的低潮高地（人工島），應(yīng)盡量避免任何可能表明“主權(quán)擁有與否”的外交表述，即延續(xù)一貫的“模糊政策”。但這不意味著在法理上中國(guó)將無所作為，而是可以靈活運(yùn)用。例如根據(jù)公約第60條，在我國(guó)在低潮高地上設(shè)置的人工島及其他設(shè)施周邊劃定500米的安全帶，并部署必要的力量進(jìn)行保護(hù)作業(yè)；當(dāng)美軍執(zhí)行FON項(xiàng)目的艦只駛?cè)?2海里時(shí)，我國(guó)的艦只跟蹤并根據(jù)公約第60條第4款，表明自身正在以適當(dāng)方式保護(hù)該設(shè)施，建議美軍艦只改變方向以免發(fā)生碰撞?？傊罁?jù)公約中國(guó)完全可以在事先削弱美國(guó)行動(dòng)的法理基礎(chǔ)，從而在輿論和政治斗爭(zhēng)中奪回部分主動(dòng)權(quán)

孫子兵法有云：“無恃其不來,恃吾有以待也；無恃其不攻,恃吾有所不可攻也?！敝袊?guó)不應(yīng)寄希望于美國(guó)人每一次都犯錯(cuò)，而應(yīng)從輿論、法理、軍事、政治和技術(shù)等多方面做好準(zhǔn)備。只有在將國(guó)家的各種實(shí)力，從技術(shù)和軍事實(shí)力到法律和政治力量結(jié)合起來，才能在南海問題上反制美國(guó)的霸權(quán)主義之“劃圈”。

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