【文/于瑞、張偉波、張福良、朱偉東】

非洲礦產(chǎn)資源種類豐富、儲量大，是全球最重要的礦產(chǎn)資源供應(yīng)地之一，鈾、鉻、錳、鈷、釩、金、鋁土礦、鉑族金屬、銣、金剛石、磷等優(yōu)勢礦產(chǎn)儲量位居世界前列，石油、天然氣、鐵、銅、鈀、鍺、螢石、石墨等礦產(chǎn)也占有較大比例。

礦業(yè)在非洲國家經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)十分重要的地位，據(jù)統(tǒng)計，近10年來，礦業(yè)產(chǎn)值占GDP平均比重超過6%的非洲國家有24個，包括剛果（金）（20%～30%）、贊比亞（10%～20%）等。礦業(yè)是很多非洲國家的支柱產(chǎn)業(yè)，礦產(chǎn)品貢獻了大部分出口收入，礦業(yè)貢獻稅收、提供就業(yè)崗位，助力提升交通和水電等基礎(chǔ)設(shè)施水平，對推進非洲國家工業(yè)化進程意義重大。

非洲各國相繼獨立后，為走出經(jīng)濟衰退，通過制定新的礦業(yè)法吸引國際和國內(nèi)私營資本進入該地區(qū)開發(fā)礦產(chǎn)資源，成為各國重要的發(fā)展策略之一。非洲絕大多數(shù)國家制定了專門的礦業(yè)法，規(guī)定領(lǐng)土范圍的一切礦產(chǎn)資源歸國家所有，國家參股礦業(yè)項目，有權(quán)獲得干股及自由選擇參股權(quán)，此外通過礦業(yè)法規(guī)定礦產(chǎn)資源權(quán)益金等相關(guān)稅費、環(huán)境保護要求等相關(guān)內(nèi)容。

近年來，非洲礦業(yè)投資持續(xù)升溫，國際礦業(yè)巨頭紛紛投資礦業(yè)領(lǐng)域，初級礦產(chǎn)品出口對非洲國家經(jīng)濟貢獻巨大，但是礦業(yè)的發(fā)展卻沒有明顯惠及廣大人民，“資源詛咒”成為難以破解的發(fā)展瓶頸。

1.礦業(yè)法演進趨勢

2016年以來，肯尼亞、坦桑尼亞、剛果（金）、南非、盧旺達、埃及、馬里、加蓬、贊比亞、烏干達等10個非洲國家相繼修改了礦業(yè)法或者出臺了礦業(yè)相關(guān)法律，通過修訂礦業(yè)法提高本國對礦業(yè)項目的參與程度和利益分成，增加礦業(yè)稅費和財政收入，通過設(shè)置本土化比例和當(dāng)?shù)丶庸ひ笱由毂就恋V業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，加大環(huán)境保護力度，強化社會責(zé)任要求，完善礦業(yè)管理體系，以礦業(yè)發(fā)展帶動經(jīng)濟和社會發(fā)展。

2016—2022年主要非洲國家礦業(yè)法變動情況

（一）提高國家對礦業(yè)項目的直接參與和利益分成，提升控制力

殖民時期，殖民者以掠奪資源為目的，壟斷了非洲自然資源采掘與貿(mào)易，使得非洲逐漸形成依賴自然資源出口的單一經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。非洲國家獨立后，關(guān)鍵經(jīng)濟部門仍被外資控制，為此非洲國家采取了以國家為中心的干預(yù)主義發(fā)展計劃，明確對外資的監(jiān)管，爭奪對國家自然資源的主導(dǎo)權(quán)，包括直接征收外資控制的自然資源產(chǎn)業(yè)。但由于各種復(fù)雜的因素，非洲國家曾一度陷入嚴(yán)重的債務(wù)危機。到20世紀(jì)80年代，大部分非洲國家的經(jīng)濟民族主義已經(jīng)基本崩潰，在經(jīng)歷了一系列激進的結(jié)構(gòu)調(diào)整后，非洲國家相繼頒布了具有約束力的貿(mào)易協(xié)定和有關(guān)外國投資的新規(guī)則和法規(guī)，實施私有化并制定了各種吸引跨國公司的激勵措施，經(jīng)濟民族主義被市場原則所取代。

在1985—1995年的十年間，在全球范圍內(nèi)有超過90個國家頒布了新的礦業(yè)法或修訂了現(xiàn)行的法律，以提升外資對其礦業(yè)產(chǎn)業(yè)的投資。但是新自由主義政策實施之后，非洲國家仍普遍未能從繁榮的礦產(chǎn)和能源商品貿(mào)易中獲益，金屬價格雖然強勁，但非洲國家實際獲益較少。據(jù)Africa Progress Panel（2013）發(fā)布的《2013年非洲進展報告》數(shù)據(jù)，2011年幾內(nèi)亞礦業(yè)產(chǎn)品出口額為14億美元，占其國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的12%，但政府采礦業(yè)收入只有4800萬美元，僅占GDP的0.4%。所以，提高國家在礦業(yè)項目中的直接參與度和收益是近年來非洲礦業(yè)法變動的重要目的之一。部分非洲國家通過增加國家在礦業(yè)項目中的持股比例，提高在礦業(yè)開發(fā)中的直接經(jīng)濟利益。

2016年肯尼亞頒布的《礦業(yè)法》設(shè)立了國家礦業(yè)公司，設(shè)置國家持有10%干股比例，保障國家在礦業(yè)領(lǐng)域的參與和利益分成。此外，如果計劃的資本支出超過規(guī)定，采礦權(quán)持有人應(yīng)在生產(chǎn)活動開始后3年將至少20%的股權(quán)在當(dāng)?shù)刈C券交易機構(gòu)交易。2018年，剛果（金）頒布的《礦業(yè)法典》規(guī)定國家持有干股比例從5%升至10%，而且采礦權(quán)每續(xù)期一次增加5%。2017年，坦桑尼亞政府在《自然資源合同不合理條款審核和重新談判法案》《自然資源永久主權(quán)法案》《成文法（雜項修正）法案》中重申國家對自然資源的主權(quán)，規(guī)定未來所有投資者與國家之間的協(xié)議都必須得到議會批準(zhǔn)，政府享有16%不可稀釋的干股，并保留了進一步增持的余地，最高可增至50%，并賦予議會審查和重新談判現(xiàn)有協(xié)議的權(quán)利。

2019年，加蓬頒布的《礦業(yè)法》新增國家占有干股的規(guī)定，國家具有系統(tǒng)參與權(quán)，占有10%免費且不可稀釋的干股，并有權(quán)以商業(yè)價格購買另外25%的股權(quán)；轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)時，國家具有優(yōu)先購買權(quán)。2022年，烏干達頒布《礦業(yè)和礦產(chǎn)法》，規(guī)定將成立國家礦業(yè)公司以管理政府在礦業(yè)領(lǐng)域的商業(yè)權(quán)益，國家礦業(yè)公司將持有所有大型和中型礦業(yè)公司15%的干股，并有權(quán)以商業(yè)價格購買礦業(yè)公司另外20%的股份，實現(xiàn)國家公平參與大型和中型采礦活動。

（二）提高礦業(yè)稅費，增加政府稅收

在過去十幾年里，盡管初級礦產(chǎn)品的國際市場價格達到了歷史高位，但是由于對礦業(yè)公司大幅度減稅，非洲礦業(yè)國政府獲得的資源收益一般都遠不及跨國礦業(yè)公司獲取的巨額利潤。十多年來，非洲國家公共債務(wù)普遍大幅增長，在為地區(qū)發(fā)展提供融資支持的同時，也帶來了債務(wù)脆弱性問題。2020年，非洲國家公共債務(wù)率處于21世紀(jì)以來的最高水平，較2010年翻了一倍。在新冠疫情和俄烏沖突等多重因素沖擊下，存在債務(wù)高風(fēng)險和債務(wù)困境問題的非洲國家數(shù)量從2015年的8個增至2020年的20個。

加之資源出口型國家受國際市場需求的影響極大，當(dāng)需求減弱和國際礦產(chǎn)品價格下跌時，經(jīng)濟波動性、脆弱性、依附性特征突出顯現(xiàn)。為應(yīng)對債務(wù)脆弱性和新冠疫情沖擊，非洲國家通過加強資源控制，提升本國從資源開發(fā)中的獲益。提高礦業(yè)稅費是非洲各國增加財政收入的趨同手段。政府通過調(diào)高礦業(yè)稅率及加征超額生產(chǎn)權(quán)益金、出口稅等稅種等方式調(diào)增礦業(yè)稅費。

肯尼亞通過收取許可證申請費、地表租金、進出口關(guān)稅、權(quán)益金、保證金等增加政府稅收收入。坦桑尼亞將寶石和鉆石的權(quán)益金費率從5%提高至6%，將金屬礦產(chǎn)的權(quán)益金費率從4%提高至6%。馬里設(shè)置超額生產(chǎn)權(quán)益金，當(dāng)?shù)V產(chǎn)銷量或價格超過預(yù)測值時，開采者將被收取額外的權(quán)益金。

剛果（金）提高了稅費，增加了新的稅種。一是提高稅基，稅基從“實現(xiàn)的銷售價值減運輸費、質(zhì)檢費、保險費及銷售費”調(diào)整為“所有產(chǎn)品的毛商業(yè)價值”。二是大幅提高了包括金、鈷、銅在內(nèi)的多種金屬的權(quán)益金費率，鐵等黑色金屬權(quán)益金費率由0.5%提高至1%，有色金屬、基本金屬從2%提高至3.5%，金等貴金屬由2.5%提高至3.5%，寶石由4%提高至6%，新增鈷為戰(zhàn)略礦種，權(quán)益金費率為10%。三是新增了超額利潤稅、戰(zhàn)略資源稅、轉(zhuǎn)股溢價稅、簽字費、入門費等。新增的超額利潤稅規(guī)定，如果材料或商品價格發(fā)生的異常飆升超過可研報告中規(guī)定的25%，對超額利潤按50%征稅。

贊比亞大幅提高權(quán)益金費率。2018年，贊比亞在《礦山和礦產(chǎn)開發(fā)法（修正案）》中提高了銅、鈷、釩的權(quán)益金費率，銅適用階梯費率。對應(yīng)不同的銅價范圍，銅的權(quán)益金費率上升幅度在1.5%～4%不等：銅價低于4500美元/t，費率為5.5%；銅價在4500美元/t～6000美元/t時，費率提高至6.5%；銅價在6000美元/t～7500美元/t時，費率提高至7.5%；銅價在7500美元/t～9000美元/t時，費率提高至8.5%；銅價高于9000美元/t，費率提高至10%。鈷和釩的權(quán)益金費率由5%提高至8%。

烏干達對加工黃金和未加工礦物出口征稅，以鼓勵本國礦產(chǎn)品加工。2021年，烏干達在《礦業(yè)法（修正案）》中規(guī)定對“加工黃金”和“未加工礦產(chǎn)”征收出口稅，稅率為加工黃金每千克價值的5%；對未加工礦物按價值10%征稅，由出口商向烏干達稅務(wù)局繳付。這一舉措使烏干達黃金加工成本增加1%。