/農(nóng)村公共治理/

01農(nóng)村發(fā)展三大主題

中國的農(nóng)村始終面臨三大主題，不同歷史階段有不同的側(cè)重。第一大主題是要滿足基本生存，我們國家花了幾十年時間解決吃飽飯的問題。近兩年我國糧食不斷增產(chǎn)創(chuàng)造新高，總產(chǎn)量已經(jīng)接近7億噸。但在新中國剛成立時，我國的糧食產(chǎn)量只有1.1億噸，直到改革開放之后，由于實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，到1984年糧食總產(chǎn)量才突破了4億噸，算是基本解決吃飽飯的問題。

吃飽飯之后就要謀求農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。八十年代之后，農(nóng)村處處辦工業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紅火一時。到了九十年代，由于市場化的深化，工業(yè)企業(yè)都跑到了城市、工業(yè)園，農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)衰落。所以九十年代中后期，農(nóng)民大量進城打工，農(nóng)村的人口加速流失，農(nóng)村的經(jīng)濟變得日益艱難。

有一個標(biāo)志性的事件是湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)原黨委書記李昌平在2000年斗膽給國務(wù)院總理寫了一封信，兩年之后他用這個信的內(nèi)容出了一本書，叫《我向總理說實話》，核心說的是三句話：“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”。實際上它反映了新世紀(jì)前后中國農(nóng)村經(jīng)濟面臨的深刻困境。當(dāng)時農(nóng)村發(fā)展停滯不前，城鄉(xiāng)差距拉大，財政投入嚴(yán)重不足，且糧食產(chǎn)量出現(xiàn)滑坡。

所以從2004年開始，中央又開始重新發(fā)布指導(dǎo)三農(nóng)工作的一號文件，直到今年連續(xù)發(fā)了20個。2003年之后，中國農(nóng)村的經(jīng)濟形勢發(fā)生了改觀，農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)增長，農(nóng)民收入快速增長，城鄉(xiāng)收入差距在2009年之后不斷縮小，糧食連續(xù)20年豐產(chǎn)，近年來還在屢創(chuàng)新高。

農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的危機解決了，但是中國農(nóng)村又面臨著第三個主題——有效治理問題。這個問題在過去很多人沒有關(guān)注到，為什么我們課題組會關(guān)注這樣個問題呢？2015年年初時，我在水木社區(qū)上看到了這樣一個帖子，有一位大學(xué)生曬了他的返鄉(xiāng)見聞。他回到家鄉(xiāng)之后非常吃驚地發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村里面房子越蓋越高，但村里環(huán)境變得更糟糕了，水很臟、垃圾遍地，但是老百姓對這個現(xiàn)象好像視若無睹。

這個帖子引發(fā)了我的思考，因為我小時候也在農(nóng)村生活過，當(dāng)時農(nóng)村雖然很窮，但是生態(tài)環(huán)境很好，綠樹成蔭，到處是池塘，民風(fēng)純樸，村容整潔。但是現(xiàn)在農(nóng)村變富裕了，住房也變好了，但垃圾遍地、污水橫流，這是挺奇怪的現(xiàn)象。

02集體行動是有效公共治理核心

我們課題組對這個問題研究后提出，中國的農(nóng)村出現(xiàn)了“發(fā)展悖論”。什么是“發(fā)展悖論”？就是經(jīng)濟變好了，糧食每年都豐產(chǎn)，農(nóng)民收入也在不斷增長，基礎(chǔ)設(shè)施越來越好、樓房越蓋越高，但是農(nóng)村公共服務(wù)短缺，農(nóng)村的村容環(huán)境臟亂差，農(nóng)村水利等公共設(shè)施普遍廢馳，生態(tài)環(huán)境惡化，我們到農(nóng)村的感受變差了。這種反差實際上是一種悖論，本質(zhì)上它是一個公共治理問題。

2016年，我們課題組在《清華大學(xué)學(xué)報（哲社版）》發(fā)表了一篇論文叫《中國公共事物治理的危機與響應(yīng)》，指出中國農(nóng)村出現(xiàn)了治理危機，必須要想方設(shè)法響應(yīng)它。我們從學(xué)術(shù)的角度認為公共事物治理危機的核心是集體行動能力的下降。

集體行動是一個比較學(xué)術(shù)化的詞語，它是一個西方的舶來品，從學(xué)術(shù)上來講就是我們每一個人都按照個體理性去做事情，但是形成的結(jié)果確實集體非理性，個體理性與集體理性的這種背離被稱為“集體行動困境”。如果是私人物品，可以利用市場機制來配置，利用市場機制配置的特點是每個人的個體理性和社會所希望的結(jié)果相匹配。這里面沒有集體行動困境，它完全自洽，所以亞當(dāng)·斯密的《國富論》揭示了一個偉大的定律，市場經(jīng)濟的原理就是每個人追求個人利益，最后卻成就了整個社會的繁榮。

但是這只是對于私人物品而言，對于非私人物品，所有帶有公共性的物品，個體理性的加總與集體理性通常都會出現(xiàn)背離。這個背離有不同的表述，如公地悲劇、囚徒困境、外部性、集體行動邏輯等。我在美國的訪學(xué)導(dǎo)師埃莉諾·奧斯特羅姆一生致力于研究這個問題，研究了50多年取得了巨大成就，她2009年成為了第一位獲得諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎的女性。我跟隨她訪學(xué)，進一步深入地理解了集體行動理論的重要性。集體行動是促進人類社會發(fā)展最重要的問題之一，如果一個社會能夠促成有效的合作，實現(xiàn)成功的集體行動，就能夠解決各種各樣的公共治理問題。因此，有效的集體行動是有效的公共治理的核心。

我今天要介紹的研究基于清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院做的調(diào)查。清華農(nóng)研院從2012年開始，每年暑期都在農(nóng)村開展百村調(diào)查。十幾年來，一共調(diào)查了中國2200多個村莊，調(diào)研訪談了45000多個農(nóng)戶，形成了一個大型數(shù)據(jù)庫。這個數(shù)據(jù)庫有一方面的內(nèi)容是關(guān)于農(nóng)田水利的，也就是灌溉系統(tǒng)的研究。為什么我們會聚焦灌溉系統(tǒng)呢？因為灌溉系統(tǒng)在公共治理研究中非常重要。在奧斯特羅姆50多年的學(xué)術(shù)生涯中，大部分時間都在研究灌溉治理、水治理。奧斯特羅姆常說，“灌溉系統(tǒng)之于制度分析學(xué)者就像果蠅之于生物學(xué)家一樣”。生物學(xué)家利用果蠅來揭示遺傳基因的奧秘，果蠅是一種非常重要的實驗對象，基于它的研究成果可以推演到整個生命科學(xué)。灌溉系統(tǒng)也是這樣，我們可以基于灌溉系統(tǒng)的研究透視人類的合作行為。

利用清華農(nóng)研院的數(shù)據(jù)庫，早在十年前我們就吃驚地發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)民灌溉的方式發(fā)生了巨大變化，而這個變化之前很少有人注意到。中國的農(nóng)民長期利用明渠灌溉澆地，這個傳統(tǒng)維持了兩千多年的時間。但是我們收集的數(shù)據(jù)表明，中國的農(nóng)民現(xiàn)在越來越不靠明渠灌溉，主要轉(zhuǎn)向抽水灌溉和打井灌溉。抽水灌溉和打井灌溉加起來已經(jīng)超過了明渠灌溉的比例。例如，湖北省是中國的千湖之省、灌溉大省，但是出現(xiàn)了嚴(yán)重的渠道廢除的現(xiàn)象。

中國的農(nóng)民為什么會出現(xiàn)這樣的行為變化？經(jīng)過很多研究，我們逐漸明白，有很多因素讓農(nóng)民越來越不合作，導(dǎo)致了農(nóng)村集體行動能力下降。這些因素大概分成三組，至少有十個。

首先自然條件、水土資源的惡化，是農(nóng)民不合作的一個很重要的自然因素，通常自然條件差，比如人均資源稟賦很小，則不利于人與人的合作。如果資源惡化，不確定性變高，也會讓人們更加不愿意合作。中國的水土資源在過去幾十年不斷惡化，降低了農(nóng)民合作的可能性。

第二組因素是經(jīng)濟社會特征，比如勞動力大量外流、村莊的老年化、人口結(jié)構(gòu)的變化等。村莊里的老百姓越來越不靠農(nóng)業(yè)，現(xiàn)在只有1/3的收入是通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營獲取，所以農(nóng)民不太在意類似灌溉這樣的公共事物。農(nóng)村的貧富差距拉大，對農(nóng)民的行為形成了深刻影響。例如，湖北的渠道灌溉需要上下游之間相互商量，下游需要請上游配合才能用到灌溉的水資源。但在湖北農(nóng)村的很多地方，大家寧愿自己打井也不愿意找上游的農(nóng)民商量，因為商量就可能被拒絕因而慪氣，所以他們把打的這種井叫“慪氣井”，這就反映了農(nóng)村的經(jīng)濟社會變遷帶來農(nóng)民的不合作。

第三組因素是規(guī)則制度特征，農(nóng)村很多治理趨勢不利于農(nóng)民合作。例如，在農(nóng)村實施正式的懲罰比較困難。在我們調(diào)研的上千個村子中，農(nóng)民普遍不交水費，且只有不到25%的村子對不交水費的行為實行了懲罰。還有一個很重要的因素是農(nóng)村自然資源產(chǎn)權(quán)改革，40年前家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制，分田到戶；后來南方的很多省份集體林權(quán)改革，分林到戶、分山到戶；再后來西北地區(qū)草原家庭承包制，分草到戶。近年來我國開始水權(quán)試點改革，一些地方試圖分水到戶。自然資源細分化導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)的碎片化，更加不利于農(nóng)民合作。

基于這些因素可以理解為什么農(nóng)民越來越不合作，為什么越來越多農(nóng)民轉(zhuǎn)向自己打井、自己抽水來解決灌溉，而不選擇和別的農(nóng)民合作來解決灌溉，也就是集體灌溉衰落這個現(xiàn)象。

03影響農(nóng)村集體行動的因素

在這個方面我們做了進一步研究，其中之一是想理解勞動力外流這個重要變量如何影響灌溉集體行動。我們課題組2016年在國際上發(fā)表了一篇論文，揭示勞動力外流對集體行動形成了非常負面的影響，這是文獻中第一次利用實證數(shù)據(jù)去證實勞動力外流對公共事物治理的影響。

研究發(fā)現(xiàn)，勞動力外流主要通過5個中介變量形成了影響，包括村莊的領(lǐng)導(dǎo)力、村莊歸屬感、資源的依賴程度，村民間的異質(zhì)性和社會資本。如果我們不考慮中介變量，勞動力外流本身確實對集體行動產(chǎn)生了負面影響；但是如果把5個中介變量放進去之后，發(fā)現(xiàn)勞動力外流對灌溉集體行動的負向影響消失了。這就說明，勞動力外流本身并不必然導(dǎo)致集體行動的衰落。我們看到的勞動力外流影響了集體行動的表象是通過一系列的中介機制來實現(xiàn)的，比如降低了村莊的領(lǐng)導(dǎo)力、農(nóng)民的歸屬感、農(nóng)民對農(nóng)業(yè)資源的依賴性，加大了農(nóng)村的異質(zhì)性，削減了農(nóng)村的社會資本。這個研究還定量地揭示了到底哪些因素對于農(nóng)村集體行動特別重要。

首先最重要的是領(lǐng)導(dǎo)力，其次是社會資本，再者是村莊的歸屬感，然后是資源的依賴性，這些因素對人們的合作行為產(chǎn)生最深刻的影響。所以這些研究讓我們認識到，不能把農(nóng)村問題的板子都打在勞動力外流上，而且反過來有一個重要含義，即我們有可能通過干預(yù)這些中介機制，在勞動力繼續(xù)外流的情況下還讓村莊實現(xiàn)有效的治理。

那么這些辦法是什么呢？

比如，反向供給村莊的領(lǐng)導(dǎo)力：脫貧攻堅期間，國家向農(nóng)村派了300多萬駐村工作隊員，派駐了約50萬第一書記，其實都是反向注入了領(lǐng)導(dǎo)力。

提高農(nóng)民對于村莊的歸屬感：現(xiàn)在大力搞組織振興，在農(nóng)村搞黨建組織、社會組織、經(jīng)濟組織就是為了增加農(nóng)民之間的連接，這種連接多了就增加了農(nóng)民對村莊的歸屬感。

大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)：讓農(nóng)民從土地、農(nóng)業(yè)上獲得更多收入，增加對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的依賴性。

推進農(nóng)村共同富裕：減少貧富分化，也有利于農(nóng)民合作。

促進農(nóng)村文化振興：讓農(nóng)村更有凝聚力、向心力，避免社會資本的進一步下降。

正在農(nóng)村做的這些事，都有助于在勞動力大規(guī)模外流情況下，增進人們的合作也就是集體行動，進而讓農(nóng)村不至于衰敗，所以我們可以通過有效治理來解決農(nóng)村面臨的問題。