三、回顧經(jīng)驗(yàn)得失

自沙塵暴頻繁爆發(fā)以來(lái)，公眾輿論就草原植被退化和沙漠化的原因問(wèn)題展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)論。公共爭(zhēng)論不但會(huì)影響公共政策的制訂執(zhí)行和調(diào)整，也會(huì)構(gòu)建或撕裂國(guó)民共識(shí)，給國(guó)家留下長(zhǎng)遠(yuǎn)的印記。理想狀態(tài)下，公共爭(zhēng)論是公共領(lǐng)域和交往理性的體現(xiàn)，在爭(zhēng)論中信息的單向流動(dòng)會(huì)被改變，每條信息會(huì)受到各方的質(zhì)疑或檢驗(yàn)；通過(guò)充分的對(duì)話和討論后，問(wèn)題以本來(lái)面目得到認(rèn)識(shí)，人民和社會(huì)實(shí)現(xiàn)了理性的共識(shí)。

但是，對(duì)草地退化原因的解析和對(duì)治理手段的評(píng)價(jià)仍然是一個(gè)高度專業(yè)化且跨學(xué)科的學(xué)術(shù)議題。在學(xué)術(shù)議題中，科學(xué)信息的生產(chǎn)需要基于科學(xué)實(shí)驗(yàn)和實(shí)證研究，需要通過(guò)長(zhǎng)期的數(shù)據(jù)收集，以及對(duì)數(shù)據(jù)反復(fù)分析，才能得到客觀理性的結(jié)論。學(xué)術(shù)結(jié)論主要以同行評(píng)議的論文進(jìn)行發(fā)布，然而同行學(xué)者的評(píng)議也不可避免的受到數(shù)據(jù)缺陷、學(xué)科隔閡和刻板印象的干擾。因此，學(xué)術(shù)結(jié)論的天然的具有階段性，不確定性和反復(fù)性。因此，在環(huán)境危機(jī)發(fā)生時(shí)，公共爭(zhēng)論和治理政策所依托的學(xué)術(shù)結(jié)論未必正確。

在這個(gè)歷史周期的收官階段，重新審視公共爭(zhēng)論和厘清學(xué)術(shù)結(jié)論的正確性，方能實(shí)現(xiàn)理性共識(shí)的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)公共政策的有效調(diào)整。以下兩個(gè)問(wèn)題，已經(jīng)對(duì)民族團(tuán)結(jié)和國(guó)民共識(shí)造成撕裂，是公眾和學(xué)界亟需重新審視的。

第一個(gè)值得重新商榷的認(rèn)識(shí)是“草地退化的原因不是超載放牧，而是停止游牧”。這個(gè)認(rèn)識(shí)源于國(guó)際權(quán)威期刊Science在1998年的一篇論文：“State policy and pasture degradation in inner Asia”，作者為David Sneath。在這篇文獻(xiàn)中，Sneath引用了我國(guó)民國(guó)時(shí)期著名地理學(xué)家張印堂的數(shù)據(jù)（Sneath文的第17條文獻(xiàn)），主張內(nèi)蒙古地區(qū)在1930年代的牲畜存欄量是7000萬(wàn)頭，和1990年代的存欄量相差不多。潛在的邏輯是：如果30年代的7000萬(wàn)頭沒(méi)有導(dǎo)致草地退化和沙塵暴，那么1990年代類似的載畜量也不會(huì)導(dǎo)致超載放牧；所以停止游牧是導(dǎo)致草地退化的原因，而超載放牧不是的。但是張印堂先生引用的這個(gè)數(shù)字是估測(cè)。按照內(nèi)蒙古畜牧業(yè)廳對(duì)檔案的回溯考證，內(nèi)蒙古地區(qū)牲畜保有量的峰值是在1936年的937.6萬(wàn)頭。因此，Sneath的推斷是非常值得商榷的，盡管他的主張非常容易被公眾接受。

1990-2018年蒙古國(guó)牲畜數(shù)量統(tǒng)計(jì) / 網(wǎng)頁(yè)截圖

相反，另外一篇重要論文反而沒(méi)有引起公眾的重視。世界頂級(jí)放牧生態(tài)學(xué)家，David D. Briske在2008年領(lǐng)導(dǎo)了一個(gè)國(guó)際團(tuán)隊(duì)，基于各個(gè)國(guó)家已發(fā)表研究論文，對(duì)輪牧和游牧的生態(tài)效果進(jìn)行整合式的評(píng)價(jià)。這篇文章發(fā)表在一本專業(yè)期刊上，Rangeland ecology and management，并不為大眾熟悉。Briske發(fā)現(xiàn)輪牧和游牧只是一種沒(méi)經(jīng)過(guò)科學(xué)實(shí)證的感性認(rèn)知。它們?cè)趪?yán)重超載情況下，并不能保證草地的可持續(xù)利用。也就是說(shuō)，游牧并不能為長(zhǎng)期增長(zhǎng)的牲畜，憑空變出來(lái)更多的飼草。蒙古國(guó)是一直堅(jiān)持游牧的，但是其近期持續(xù)的草地退化和剛剛發(fā)生的大規(guī)模沙塵暴，也說(shuō)明游牧未必能夠防止草地的退化。導(dǎo)致否認(rèn)超載過(guò)牧的客觀存在，而把草地退化歸咎于游牧停止，這一認(rèn)識(shí)是偏頗的。但它仍然在學(xué)界和公眾輿論中居于統(tǒng)治地位，并成為一系列公共爭(zhēng)論的核心論據(jù)。

第二個(gè)值得重新考慮的問(wèn)題是“我國(guó)把草地產(chǎn)權(quán)分給牧戶家庭，是完全錯(cuò)誤的么？”由于游牧的前提是草地和關(guān)鍵水源、牧道都是公有的。當(dāng)明晰產(chǎn)權(quán)建立起來(lái)后，游牧就只能停止了。鑒于前述認(rèn)識(shí)，即游牧停止是草地退化的原因，那么導(dǎo)致停止游牧的“草地產(chǎn)權(quán)承包到戶”當(dāng)然是完全錯(cuò)誤。又因?yàn)樵谀羺^(qū)，清晰的草地產(chǎn)權(quán)在物質(zhì)上是由圍欄所維系的。那么，近期圍欄也一直被學(xué)界批判——當(dāng)然圍欄在限制野生動(dòng)物遷徙方面的確有些負(fù)面影響?？墒牵捎谟文恋耐Ｖ共⒉皇遣菰脖煌嘶蜕衬恼嬲?。那么對(duì)“草地產(chǎn)權(quán)分配到戶和圍欄建設(shè)”一棒子打死的觀點(diǎn)，就需要重新商榷了。

我國(guó)草原分配到戶，并不是“盲目引入農(nóng)區(qū)經(jīng)驗(yàn)”，而是牧區(qū)群眾率先實(shí)踐，并由政府追認(rèn)的，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)一個(gè)重要認(rèn)知是，產(chǎn)權(quán)和環(huán)境退化關(guān)系不大。私有產(chǎn)權(quán)和公有產(chǎn)權(quán)都有可能促進(jìn)自然資源的可持續(xù)利用，也都有可能導(dǎo)致環(huán)境的急劇破壞。

結(jié)合我國(guó)國(guó)情和畜牧業(yè)生產(chǎn)實(shí)際，牧民擁有永久性的草地承包權(quán)也有許多好處。在80年代早期，草畜承包到戶同時(shí)賦予了牧民土地產(chǎn)權(quán)和牲畜產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)了牧民抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。在草地承包經(jīng)營(yíng)的早期，有些運(yùn)氣不好和基礎(chǔ)設(shè)施不強(qiáng)的牧戶仍然會(huì)因?yàn)?zāi)損失牲畜，所謂“家有千萬(wàn)、帶毛的不算”。但是只要他們還有土地，就還有不會(huì)滅失的財(cái)產(chǎn)，就能獨(dú)立自主的重建畜群。如果當(dāng)時(shí)只給他們分配了牲畜，那么損失掉畜群的牧民，要么放棄畜牧業(yè)；要么成為牧工，通過(guò)勞務(wù)收入重建牧群——無(wú)論怎么選擇，他們的生活無(wú)疑更加艱辛。

此外，在老齡化和城市化進(jìn)程中，老年和進(jìn)城牧民仍然可以從家庭草地產(chǎn)權(quán)中獲得收益。因此，家庭草地產(chǎn)權(quán)無(wú)疑就是當(dāng)下牧民的社保。明晰和穩(wěn)定的草地產(chǎn)權(quán)，也是我國(guó)牧區(qū)長(zhǎng)期安定，貧富兩極分化較不明顯；沒(méi)有出現(xiàn)大量貧困牧民涌入城市，在貧民窟過(guò)活的一個(gè)原因。

另一方面，產(chǎn)權(quán)要配合生產(chǎn)力的發(fā)展逐步調(diào)整，但是漸進(jìn)性的改革要比反復(fù)折騰要好。類似的，草地圍欄是草地產(chǎn)權(quán)的物理基礎(chǔ)，并不只是生態(tài)恢復(fù)的工具，在牧區(qū)治理中地位極端重要。我國(guó)牧區(qū)圍欄系統(tǒng)性的建成，是遵照牧民民意，并不是拍腦袋建設(shè)的生態(tài)垃圾。拆圍欄可以做試點(diǎn)，但是現(xiàn)階段不宜莽撞的未加調(diào)研的大范圍推行。我們相信未來(lái)有更全面，更有效的草地產(chǎn)權(quán)體系。

此外，我們還要重新理解過(guò)去二十年草地沙化治理中，政府和群眾的關(guān)系。按照西方學(xué)者給發(fā)展中國(guó)家開(kāi)的環(huán)境治理藥方，一切治理方案要基于社區(qū)?？墒牵覈?guó)政府果斷的采取了強(qiáng)政府的姿態(tài)，依托分稅制改革后建立起來(lái)的強(qiáng)勢(shì)中央財(cái)政，發(fā)展了一系列財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，向草原地區(qū)進(jìn)行國(guó)土投資，是我國(guó)草地沙漠化治理成功的政治和經(jīng)濟(jì)保障。

另一方面，牧民群眾也逐漸適應(yīng)了工業(yè)時(shí)代的畜牧業(yè)管理措施，形成了少養(yǎng)精養(yǎng)的思路。牧民通過(guò)聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)，合作社、草畜并舉，發(fā)展副業(yè)和旅游業(yè)，使收入來(lái)源更加多元穩(wěn)定。返鄉(xiāng)大學(xué)生和扶貧下沉干部，逐漸成為牧區(qū)基層的領(lǐng)導(dǎo)和基干力量。部分現(xiàn)代牧民甚至能夠采購(gòu)芯片組裝自動(dòng)飼喂設(shè)備；利用微信抖音等信息工具學(xué)習(xí)先進(jìn)農(nóng)技和銷售農(nóng)產(chǎn)品。牧民的自主學(xué)習(xí)實(shí)踐逐漸超越了數(shù)字化鴻溝。

1990-2010年蒙古國(guó)荒漠化地圖 / 網(wǎng)頁(yè)截圖

當(dāng)然，強(qiáng)政府也有政策空轉(zhuǎn)的時(shí)候，比如在一些地方政府出臺(tái)的禁牧休牧等行政政策，統(tǒng)一閹割當(dāng)?shù)赝练N公畜，強(qiáng)行普及良種等沖動(dòng)性的行政措施，出了不少問(wèn)題，損害了牧民的利益，也沒(méi)有改善環(huán)境。另一方面，群眾也有力量不足的地方。比如在經(jīng)濟(jì)全球化的條件下，我國(guó)家庭牧民的飼養(yǎng)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美澳等畜牧業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的飼養(yǎng)成本，逐漸喪失了乳肉產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。此外，在發(fā)展生態(tài)旅游時(shí)，牧民沒(méi)有力量實(shí)現(xiàn)供電、修路、垃圾和污水處理廠等公共建設(shè)。

總的來(lái)看，我國(guó)草原牧區(qū)沙漠化治理的成功——當(dāng)然還沒(méi)有將植被徹底恢復(fù)到原始狀態(tài)——是建立在政府的強(qiáng)勢(shì)高效和群眾自主奮斗的基礎(chǔ)上。放眼國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)在治理中西部草原沙化時(shí)，是在羅斯福新政時(shí)期，政府對(duì)自然恢復(fù)進(jìn)行了大規(guī)模投資，并出臺(tái)了《泰勒放牧法，1935》和《農(nóng)業(yè)調(diào)整法，1938》等干預(yù)性極強(qiáng)的法案，是一個(gè)典型的強(qiáng)政府行為。同樣，澳大利亞時(shí)至今日，還有《國(guó)家旱災(zāi)計(jì)劃》這種對(duì)牧民進(jìn)行資助、培訓(xùn)和強(qiáng)制轉(zhuǎn)產(chǎn)的政府干預(yù)政策。

因此，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施不足，牧民力量弱小的發(fā)展中國(guó)家，不能只依靠社區(qū)；強(qiáng)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境政策，是不可或缺的。在采納國(guó)外學(xué)者的學(xué)術(shù)主張時(shí)，我們需要結(jié)合自身國(guó)家實(shí)際情況，并仔細(xì)考察先發(fā)國(guó)家歷史上的解決方案，切不可視單一學(xué)說(shuō)為圭臬——即使它是主流學(xué)說(shuō)。認(rèn)真總結(jié)過(guò)去20年的沙塵暴治理中的經(jīng)驗(yàn)得失，對(duì)于我國(guó)今后自主選擇問(wèn)題解決方案是非常有益的。

四、面向未來(lái)的命運(yùn)共同體

在這個(gè)歷史周期的收官階段，回顧我國(guó)草地沙塵暴治理歷程，我國(guó)做對(duì)了以下關(guān)鍵幾點(diǎn)，保障了草地治理的開(kāi)展。

首先，環(huán)境退化和治理，首先是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，偏執(zhí)于意識(shí)形態(tài)的爭(zhēng)端不利于問(wèn)題的解決。盡管圍繞草地退化問(wèn)題的意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論激烈，但是政府和群眾的草地治理實(shí)踐并沒(méi)有被束縛，而是穩(wěn)健調(diào)整草地利用和管理方式，逐步逆轉(zhuǎn)了草地沙漠化。

其次，發(fā)展會(huì)帶來(lái)意想不到的負(fù)面環(huán)境問(wèn)題，但是發(fā)展仍然是硬道理。環(huán)境問(wèn)題的解決，仍然依賴于進(jìn)一步發(fā)展。比如，我國(guó)解決完草地畜牧業(yè)的脆弱性，但是意外的導(dǎo)致了超載過(guò)牧，進(jìn)而導(dǎo)致草地退化沙化等環(huán)境危機(jī)。但是，中央政府強(qiáng)有力的干預(yù)和群眾的自發(fā)適應(yīng)調(diào)整，逐漸克服了這一環(huán)境危機(jī)。強(qiáng)政府和走群眾路線的有機(jī)結(jié)合，是我國(guó)草地成功治理的一大法寶。

回顧我國(guó)草地問(wèn)題緣起和治理歷程，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)不走西方發(fā)達(dá)國(guó)家先污染在治理的老路，可能是一個(gè)美好的愿望。但是，由于國(guó)情不同和時(shí)代差異，西方國(guó)家掉進(jìn)去坑，我們可能也要不可避免的掉進(jìn)去。但是，我們能夠建立靈敏的反饋機(jī)制，及時(shí)知道自己掉坑，并且依托自身國(guó)情、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)以及自我創(chuàng)新，找到快速出坑的方法。這個(gè)過(guò)程也說(shuō)明，在國(guó)際性氣候環(huán)境問(wèn)題的談判中，發(fā)展中國(guó)家還要爭(zhēng)取自己試錯(cuò)的權(quán)利，以及自主選擇環(huán)境問(wèn)題解決方案的權(quán)利。

本文系觀察者網(wǎng)獨(dú)家稿件，文章內(nèi)容純屬作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表平臺(tái)觀點(diǎn)，未經(jīng)授權(quán)，不得轉(zhuǎn)載，否則將追究法律責(zé)任。關(guān)注觀察者網(wǎng)微信guanchacn，每日閱讀趣味文章。