20世紀(jì)之交，美國(guó)林業(yè)局的創(chuàng)立是美國(guó)進(jìn)步時(shí)代國(guó)家建設(shè)的典范。1883年《彭德爾頓法》（Pendleton Act）通過(guò)之前，美國(guó)政府公職是根據(jù)政黨贊助比例分配的。而林業(yè)局則是一個(gè)以才干為基礎(chǔ)的官僚機(jī)構(gòu)新模式的雛形。它配備的公職人員均為受過(guò)大學(xué)教育的農(nóng)林專業(yè)人才和技術(shù)骨干，其最初的領(lǐng)導(dǎo)者吉福德•平肖在博弈中取得了決定性勝利，避免了日常政策受到國(guó)會(huì)干擾，確保了公務(wù)員系統(tǒng)的自主性。當(dāng)時(shí)，讓專業(yè)林學(xué)家而非政治家來(lái)管理公共土地和部門人事，還是一種革命性的想法，但林業(yè)局的優(yōu)異表現(xiàn)證明了這個(gè)想法的正確性。主流學(xué)界將林業(yè)局前幾十年的成功經(jīng)歷，視為公共管理學(xué)的經(jīng)典案例。

現(xiàn)如今，在許多人眼中，林業(yè)局是一個(gè)極度失靈的官僚機(jī)構(gòu)，用錯(cuò)誤的工具履行過(guò)時(shí)的使命。這個(gè)機(jī)構(gòu)仍由林業(yè)專家組成，其中不乏忠于職守者，但林業(yè)局已失去了很大一部分平肖當(dāng)年?duì)幦?lái)的自主權(quán)。國(guó)會(huì)和法院對(duì)林業(yè)局的命令與限制名目繁多，而且往往互相矛盾。林業(yè)局不但花費(fèi)掉了大量稅款，而且達(dá)成的目標(biāo)還值得質(zhì)疑。林業(yè)局的內(nèi)部決策系統(tǒng)往往陷入僵局，平肖當(dāng)年嘔心瀝血培育出來(lái)的士氣和凝聚力已不復(fù)存在。近來(lái)，不少人在書作中提出徹底取消林業(yè)局的觀點(diǎn)。如果說(shuō)林業(yè)局的創(chuàng)立是美國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的標(biāo)志，它的衰落則體現(xiàn)了美國(guó)整體的衰朽。

弗朗西斯•列貝爾、伍德羅•威爾遜和弗蘭克•古德諾等學(xué)者和社會(huì)活動(dòng)家相信現(xiàn)代自然科學(xué)能夠解決人類的問題，他們推動(dòng)了十九世紀(jì)末期的公務(wù)員制度改革。威爾遜和與他同時(shí)代的馬克斯•韋伯一樣，對(duì)政治與行政做出了區(qū)分。他認(rèn)為政治涉及共同體的終極目標(biāo)，理應(yīng)經(jīng)過(guò)民主討論；但行政則涉及具體操作層面，可以通過(guò)經(jīng)驗(yàn)研究、科學(xué)分析的方法進(jìn)行研究。

現(xiàn)在看來(lái)，過(guò)去那種把公共管理變成一門科學(xué)的想法，既幼稚又偏頗；但當(dāng)時(shí)的情況是，即使發(fā)達(dá)國(guó)家的政府，在很大程度上也是由投機(jī)政客或腐敗的市政老板們操縱的。所以當(dāng)時(shí)把唯才是舉而非任人唯親作為甄選公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)是完全合理的?？茖W(xué)管理有一個(gè)問題——就連最權(quán)威的科學(xué)家都有出錯(cuò)的時(shí)候，有時(shí)還會(huì)犯大錯(cuò)。隨著林業(yè)局的發(fā)展，森林滅火成為了它最重要的使命之一。不幸的是，林業(yè)局在對(duì)待這個(gè)重要任務(wù)上，犯下了大錯(cuò)。

在經(jīng)歷了毀林八十萬(wàn)英畝、耗時(shí)數(shù)月才得到控制的1988年黃石公園大火等災(zāi)難后，公眾也開始注意到了這一點(diǎn)。生態(tài)學(xué)家開始批評(píng)森林防火的根本目標(biāo)，90年代中期，林業(yè)局改弦更張，正式對(duì)林火采取了容許的態(tài)度。但多年下來(lái)舊政策積弊已深，無(wú)法一朝根除，大片森林已成為巨大的火絨匣。

20世紀(jì)后幾十年，隨著美國(guó)西部地區(qū)的人口增長(zhǎng)，越來(lái)越多的人開始定居在易遭野火威脅的地區(qū)。和選擇生活在洪泛區(qū)或屏障島的人們一樣，這些居民只能靠政府補(bǔ)貼的保險(xiǎn)來(lái)降低過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)。他們選出游說(shuō)代表，爭(zhēng)取確保林業(yè)局等負(fù)責(zé)森林管理的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)得到政府資源，繼續(xù)與可能威脅他們財(cái)產(chǎn)的林火作斗爭(zhēng)。在這種情況下，很難通過(guò)理性的成本效益分析，來(lái)證明不采取行動(dòng)的正當(dāng)性，為保護(hù)價(jià)值10萬(wàn)美元的家產(chǎn)，政府可能動(dòng)輒花費(fèi)100萬(wàn)美元。

在致力于林火消防的同時(shí)，林業(yè)局離最初的使命漸行漸遠(yuǎn)。以國(guó)家森林木材的年均采伐量為例，僅上世紀(jì)90年代，便從約110億板英尺驟降至僅約30億板英尺（1板英尺為1英尺長(zhǎng)、1英尺寬且1英寸厚的木材體積——觀察者網(wǎng)注）。其中一部分原因是木材行情發(fā)生了變化，另一主因則是國(guó)家價(jià)值觀發(fā)生了變化。隨著環(huán)保意識(shí)的抬頭，越來(lái)越多為環(huán)保而環(huán)保的人將天然林視為庇護(hù)所，而不是有待開發(fā)的經(jīng)濟(jì)資源。即便光談經(jīng)濟(jì)開發(fā)，林業(yè)局的工作也沒有做到位。林業(yè)局未能對(duì)木材合理定價(jià)，導(dǎo)致木材以遠(yuǎn)低于運(yùn)營(yíng)成本的價(jià)格銷售；并且該機(jī)構(gòu)還沾染了所有政府機(jī)構(gòu)的通病，一套錯(cuò)誤的激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)他們?cè)黾佣皇窍拗瞥杀尽?/p>

簡(jiǎn)而言之，林業(yè)局由于失去了最初在平肖管理下獲得的自主權(quán)，業(yè)績(jī)每況愈下。早在它以多重互相矛盾的使命取代原本單一的部門使命時(shí)，這個(gè)問題便已初露端倪。在二十世紀(jì)中間的幾十年里，林業(yè)局的使命從木材開采逐漸轉(zhuǎn)為林火消防，然而因?yàn)榱只鹣辣旧泶嬖跔?zhēng)議，其部門使命又被林業(yè)保護(hù)所取代。迎接新使命的同時(shí)，舊有使命沒有被拋棄，它們分別吸引了木材消費(fèi)者、林地房產(chǎn)主、地產(chǎn)開發(fā)商、環(huán)保人士、以及有抱負(fù)的消防隊(duì)等各種外部利益集團(tuán)，支持林業(yè)局下屬的不同部門。與此同時(shí)，當(dāng)年被平肖擋在土地買賣之外的國(guó)會(huì)，如今再次簽發(fā)各種法令插足微觀管理事務(wù)，迫使林業(yè)局同時(shí)追求多項(xiàng)彼此矛盾的目標(biāo)。

1909年，美國(guó)林業(yè)局工作人員

因此，平肖創(chuàng)建的備受學(xué)界好評(píng)的林業(yè)局，由一個(gè)小而有凝聚力的機(jī)構(gòu)，慢慢演變成一個(gè)大而無(wú)當(dāng)、各自為政的爛攤子。影響政府機(jī)關(guān)種種流弊，林業(yè)局占了個(gè)遍：相比有效完成使命，林業(yè)局官員更在意保住預(yù)算和編制這一畝三分地。即便科學(xué)和社會(huì)都在發(fā)生變化，他們還是固守早已過(guò)時(shí)的法令。

美國(guó)林業(yè)局的故事不是孤案，而代表著美國(guó)政治總體衰朽的大趨勢(shì)；根據(jù)公共管理專家的記載，美國(guó)政府整體質(zhì)量惡化已持續(xù)超過(guò)一代人的時(shí)間。在許多方面，美國(guó)的官僚體系早已偏離韋伯的理想，不再是一個(gè)唯才是舉、唯賢是用、充滿活力、高效運(yùn)作的組織。整體上，它不再是一個(gè)擇優(yōu)取士的體系：根據(jù)國(guó)會(huì)頒布的法令規(guī)定，新近錄用的聯(lián)邦公務(wù)員中，有45％是退伍老兵而不是名校優(yōu)等生。多項(xiàng)聯(lián)邦政府公務(wù)員調(diào)查描繪出令人沮喪的畫面。學(xué)者保羅•萊特指出：“激發(fā)聯(lián)邦雇員積極性的，是薪酬而非使命感。相比企業(yè)和非營(yíng)利組織，公職毫無(wú)競(jìng)爭(zhēng)力卻讓公務(wù)員深陷其中，還無(wú)法給予他們足夠的資源來(lái)做好本職工作。在賞罰不分明的情況下，公務(wù)員沒有動(dòng)力，也缺乏對(duì)組織的信任。”

薩繆爾•亨廷頓在他的經(jīng)典作品《變革社會(huì)中的政治秩序》一書中，使用“政治衰敗”這個(gè)術(shù)語(yǔ)來(lái)解釋二戰(zhàn)后獨(dú)立的國(guó)家政局的不穩(wěn)定狀態(tài)。亨廷頓認(rèn)為，社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化給傳統(tǒng)政治秩序帶來(lái)了問題，新興社會(huì)群體的政治參與無(wú)法在現(xiàn)行政治體制下得到滿足，所以尤為活躍。無(wú)法適應(yīng)環(huán)境變化的政治體制便會(huì)走向政治衰敗。所以，從很多方面來(lái)說(shuō)，衰朽是政治發(fā)展的一大條件：破舊方能立新。然而，沒有人能保證，舊政治體制會(huì)不斷地、和平地適應(yīng)新環(huán)境，轉(zhuǎn)型過(guò)渡階段可能極度混亂和暴力。

要建立對(duì)政治衰敗更普遍而廣泛的理解，這種模式是一個(gè)較好的著眼點(diǎn)。如亨廷頓所言，體制是一套“穩(wěn)定，有明確價(jià)值觀，重復(fù)性的行為模式”，其最重要的功能是推動(dòng)集體行動(dòng)。沒有一套相對(duì)穩(wěn)定的明確規(guī)則，人類每進(jìn)行一次新的互動(dòng)都將不得不坐下來(lái)重新談判。這種規(guī)則往往是由文化決定的，不同的社會(huì)和不同的時(shí)代對(duì)應(yīng)著不同的規(guī)則，但創(chuàng)建規(guī)則和遵守規(guī)則的能力則已經(jīng)深深地烙印在人類的思維里。人類遵循規(guī)則的自然傾向賦予制度以慣性，也是人類的社會(huì)合作水平遠(yuǎn)高于任何其他動(dòng)物的原因。

但制度的穩(wěn)定性正是政治衰敗的根源所在。建立制度是為了滿足特定情況的需求，但隨著情況發(fā)生變化，制度往往無(wú)法適應(yīng)。認(rèn)知問題是一大重要原因：人們一旦對(duì)世界發(fā)展形成思維定式，即使在現(xiàn)實(shí)中遇到矛盾證據(jù)，也會(huì)固執(zhí)己見。另一個(gè)原因是集團(tuán)利益：隨著制度的誕生，從中獲利的內(nèi)部人士受維護(hù)自身利益的驅(qū)使，不愿改變現(xiàn)狀，對(duì)改革充滿抵觸。

從理論上講，民主——特別是被美國(guó)憲法奉為神圣的麥迪遜式民主——本應(yīng)防止某精英派系獨(dú)大后利用政治權(quán)力進(jìn)行專制統(tǒng)治，以此減輕體制內(nèi)部利益固化的問題。為達(dá)到這個(gè)目的，民主制度將權(quán)力分散到互相競(jìng)爭(zhēng)的幾大政府部門，并允許多元化大國(guó)內(nèi)部存在不同利益的競(jìng)爭(zhēng)。

但說(shuō)得好不如做得好，麥迪遜式民主往往離初衷相距甚遠(yuǎn)。體制內(nèi)精英接觸到權(quán)力和信息比外界大得多，他們用它來(lái)保護(hù)自己的利益。如果普通選民對(duì)體制內(nèi)碩鼠吞食金錢的來(lái)源都不知情，當(dāng)然談不上對(duì)腐敗的政客有什么深仇大恨。社會(huì)團(tuán)體的認(rèn)知或信念已經(jīng)僵化，它們自然不會(huì)動(dòng)員起來(lái)爭(zhēng)取自身利益。例如，許多美國(guó)工薪階層選民支持那些承諾對(duì)富人降低征稅的候選人，盡管這樣的減稅政策將剝奪他們享受重要公共服務(wù)的權(quán)利。

此外，不同團(tuán)體在維權(quán)活動(dòng)中的組織能力各不相同。從地理分布來(lái)看，食糖生產(chǎn)者和玉米種植者相對(duì)集中，他們專注于自己產(chǎn)品的價(jià)格；而普通消費(fèi)者或納稅人分散在各地，這些商品的價(jià)格只占其生活預(yù)算的很小一部分。由于制度規(guī)則往往有利于特殊利益集團(tuán)（譬如食糖和玉米生產(chǎn)大戶佛羅里達(dá)州和愛荷華州在選舉中屬于“搖擺州”），這些團(tuán)體在農(nóng)業(yè)和貿(mào)易政策方面形成了與自身規(guī)模不相稱的巨大影響力。同樣，相比窮人，中產(chǎn)階級(jí)往往更愿意也更有能力捍衛(wèi)自己的利益，如保留抵押貸款課稅減免等。這使得社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)等普遍福利比單純向窮人傾斜的政策更容易得到維護(hù)。

最后，在全世界范圍內(nèi)，自由民主幾乎總是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系在一起。市場(chǎng)總會(huì)產(chǎn)生贏家和輸家，所以總會(huì)放大詹姆斯•麥迪遜所謂“不同和不平等的獲取財(cái)產(chǎn)的能力”。只要所有人能平等地進(jìn)入經(jīng)濟(jì)體制，這種情況下產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)不平等本身并不是一件壞事，因?yàn)樗鼤?huì)刺激創(chuàng)新和增長(zhǎng)。但是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)上的贏家們尋求將財(cái)富轉(zhuǎn)化為不平等的政治影響力時(shí)，這就造成了很大的問題。他們可以通過(guò)賄賂立法者或官員獲得政治影響力，更有甚者，將制度規(guī)則改變得對(duì)自己有利——例如在他們本已主導(dǎo)市場(chǎng)內(nèi)進(jìn)一步封鎖競(jìng)爭(zhēng)，使市場(chǎng)向自己有利的一方更加傾斜。

當(dāng)人們對(duì)制度的認(rèn)知固化時(shí)；或當(dāng)?shù)脛?shì)精英用權(quán)力阻擋變革、維護(hù)自身地位時(shí)，制度便會(huì)跟不上外部環(huán)境的變化，走向政治衰敗。任何類型的政治體制——專制或民主——都無(wú)法免疫于這種政治衰敗。雖然在理論上，民主政治體制有利于改革的自我糾正機(jī)制，但它也讓強(qiáng)大的利益集團(tuán)能夠鉆空子，以合法的方式阻擋迫切需要的變革，最終導(dǎo)致整個(gè)體制的衰朽。

這正是美國(guó)近幾十年一直發(fā)生的事實(shí)，許多政治制度存在越來(lái)越嚴(yán)重的機(jī)能障礙。僵化的認(rèn)知和根深蒂固的政治力量相結(jié)合，讓體制改革的努力統(tǒng)統(tǒng)流產(chǎn)。在政治秩序不受到巨大沖擊的情況下，沒有人能保證目前這種情況會(huì)發(fā)生很大的改變。

法院和政黨治國(guó)

現(xiàn)代自由民主國(guó)家的政府有三大分支——行政、司法和立法部門——對(duì)應(yīng)政治制度的三個(gè)基本類別：國(guó)家、法治和民主。行政部門用權(quán)力去執(zhí)行法規(guī)、實(shí)施政策；司法和立法部門權(quán)力制約這種權(quán)力以確保公器公用。美國(guó)一向有對(duì)政府權(quán)力缺乏信任的傳統(tǒng)，故一直強(qiáng)調(diào)司法和立法制度對(duì)國(guó)家的約束作用。政治學(xué)者斯蒂芬•斯考羅耐克把19世紀(jì)美國(guó)政治的特點(diǎn)歸納為“法院和政黨組成的國(guó)家”，在歐洲由行政官僚執(zhí)行的政府職能，在美國(guó)則由法官和選舉代表代為執(zhí)行。直到19世紀(jì)80年代，美國(guó)才真正擁有一個(gè)現(xiàn)代化的、中央集權(quán)的、選賢任能的官僚體系，在全國(guó)范圍內(nèi)行使職權(quán)；而又過(guò)了半個(gè)世紀(jì)，直到羅斯福新政時(shí)期，美國(guó)的專業(yè)公務(wù)員隊(duì)伍才逐漸壯大。相比法國(guó)、德國(guó)和英國(guó)等國(guó)家，美國(guó)的公務(wù)員體系改革在時(shí)間和效率上都差得多。

2013年8月，加州消防員滅火

20世紀(jì)中期，隨著政府規(guī)模的大幅增長(zhǎng)，美國(guó)開始向一個(gè)更現(xiàn)代的行政國(guó)家轉(zhuǎn)型。從20世紀(jì)70年代至今，美國(guó)稅收和政府支出的總體水平并沒有很大的變化；雖然美國(guó)從1980年羅納德•里根當(dāng)選為總統(tǒng)后，便開始反對(duì)福利國(guó)家，但似乎無(wú)從拆分“大政府”。在20世紀(jì)中，美國(guó)政府的管轄范圍顯著地?cái)U(kuò)大了，掩蓋了其施政質(zhì)量的大幅下降。這主要是因?yàn)樵谀承┓矫妫绹?guó)已再次淪為一個(gè)“由法院和政黨治國(guó)”，法院和立法部門篡奪了行政部門的許多正當(dāng)功能，致使政府整體運(yùn)作缺乏連貫性和效率。

在其他發(fā)達(dá)民主國(guó)家由行政官僚體系處理的行政功能，在美國(guó)逐漸被法院系統(tǒng)“司法化”，導(dǎo)致昂貴的訴訟案件爆增、決策遲緩、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一。在今天的美國(guó)，法院已不是對(duì)政府的制約，而成為了政府變相擴(kuò)張的替代品。

同樣，國(guó)會(huì)也在篡奪權(quán)力。無(wú)法再向立法者直接行賄的利益集團(tuán)，已經(jīng)找到其他途徑來(lái)征服和控制立法者。這些利益集團(tuán)獲取了與自身社會(huì)代表性極不相稱的影響力，扭曲了稅收和支出政策，從自身利益出發(fā)操縱政府預(yù)算，拔高了政府赤字的整體水平。他們還誘使國(guó)會(huì)通過(guò)各種各樣法令，大大降低了公共管理的質(zhì)量。

這兩種現(xiàn)象——行政的司法化和利益集團(tuán)影響力蔓延——往往會(huì)侵蝕人民對(duì)政府的信任。這種對(duì)政府的不信任，能夠自我延續(xù)和自我強(qiáng)化。人民出于對(duì)行政機(jī)構(gòu)的不信任，便會(huì)要求行政部門接受更多的司法審查，從而損害政府施政的質(zhì)量和效率。同時(shí)，人民對(duì)政府服務(wù)的需求，誘使國(guó)會(huì)將更多、更困難的法令強(qiáng)加于行政部門。這兩個(gè)過(guò)程都降低了行政官僚體系的自主性，反過(guò)來(lái)又導(dǎo)致政府更加僵化、墨守成規(guī)，更加缺乏創(chuàng)造力和連貫性。

以上過(guò)程的結(jié)果，是代表性的危機(jī)（crisis of representation）：普通公民感到民主成為了一個(gè)幌子，政府被各路精英們暗中操縱，不再真實(shí)地反映大眾的利益訴求。最諷刺和怪異的是，造成這場(chǎng)表征危機(jī)的主要原因，竟是初衷本是使體制更民主的改革。事實(shí)上，美國(guó)當(dāng)今的問題是法治過(guò)了頭、民主過(guò)了頭，而國(guó)家能力沒跟上。

法官也瘋狂

1954年由最高法院裁定的“布朗訴托皮卡教育局案”是美國(guó)20世紀(jì)偉大的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)之一，它推翻了支持種族隔離政策的1896年“普萊西訴弗格森案”。民權(quán)運(yùn)動(dòng)以布朗案的裁定為起點(diǎn)，成功拆除種族歧視藩籬，維護(hù)非裔和其他少數(shù)族裔的個(gè)人權(quán)利。許多其他社會(huì)運(yùn)動(dòng)——從環(huán)境保護(hù)到消費(fèi)者權(quán)益保障，到婦女權(quán)利，到同性戀婚姻等——都開始效仿這種通過(guò)法院裁決推行社會(huì)新規(guī)則的模式。

美國(guó)人是如此熟悉這種英雄敘事，以至于他們幾乎意識(shí)不到這種爭(zhēng)取社會(huì)變革的途徑有多么怪異。布朗案的主要推動(dòng)者是全國(guó)有色人種協(xié)進(jìn)會(huì)，這個(gè)私營(yíng)的志愿協(xié)會(huì)代表一小群父母和他們的孩子，對(duì)堪薩斯州托皮卡市教育局提起集體訴訟。當(dāng)然，這一舉措必須來(lái)自私人團(tuán)體，因?yàn)橹С址N族隔離政策的勢(shì)力阻止了州政府和國(guó)會(huì)提出訴訟。全國(guó)有色人種協(xié)進(jìn)會(huì)一路上訴至最高法院，并由未來(lái)的最高法院大法官瑟古德•馬歇爾出任代表律師。可以說(shuō)，布朗案為美國(guó)公共政策帶來(lái)了最重要的變革之一，然而它的勝利不是由代表美國(guó)人民的國(guó)會(huì)投票而獲得的，而是由個(gè)人通過(guò)法院系統(tǒng)提出訴訟而最終改變了規(guī)則。雖然后來(lái)的民權(quán)法案和投票權(quán)法案是國(guó)會(huì)采取行動(dòng)的結(jié)果，但即使在這些案例中，國(guó)家法律的強(qiáng)制實(shí)施還是由私人提出、法院執(zhí)行的。

幾乎沒有任何其他自由民主體制是以這種方式前行的。所有的歐洲國(guó)家都經(jīng)歷了類似的變革，少數(shù)族裔、婦女和同性戀者的法律地位都在二十世紀(jì)下半葉發(fā)生了變化。法國(guó)、德國(guó)和英國(guó)沒有動(dòng)用法院系統(tǒng)，而是通過(guò)作為議會(huì)多數(shù)代表的國(guó)家司法部取得了同樣的成果。社會(huì)團(tuán)體和輿論壓力驅(qū)動(dòng)立法規(guī)則發(fā)生變化，但新規(guī)則的執(zhí)行靠的是政府，而不是私人與司法系統(tǒng)的結(jié)合。

這種現(xiàn)象的根源可追溯到美國(guó)三套制度演變的歷史順序。在法德等國(guó)家，最早有了法律，然后有了現(xiàn)代國(guó)家，后來(lái)才有了民主。與此相對(duì)應(yīng)，美國(guó)先有深厚的英國(guó)普通法傳統(tǒng)，再有了民主，后來(lái)才發(fā)展出一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家。直到進(jìn)步時(shí)代和羅斯福新政期間，美國(guó)才最終成為一個(gè)體制健全的現(xiàn)代國(guó)家，所以其國(guó)家（state）處于相對(duì)弱勢(shì)，能力也始終比不上歐洲和亞洲國(guó)家。更重要的是，美國(guó)自建國(guó)以來(lái)，其政治文化就是在對(duì)行政權(quán)力不信任的基礎(chǔ)上建立的。

這段歷史導(dǎo)致美國(guó)體制走向“對(duì)抗性法條主義”（法律學(xué)者羅伯特•卡根語(yǔ)）。自美國(guó)走向共和以來(lái)，律師在美國(guó)的公共生活中已經(jīng)扮演了特別重大的角色；然而，在上世紀(jì)60和70年代動(dòng)蕩的社會(huì)變革中，律師的角色又進(jìn)一步急劇擴(kuò)張。在此期間，國(guó)會(huì)通過(guò)了二十多條關(guān)于民權(quán)和環(huán)境的重要法案，涵蓋產(chǎn)品安全、有毒廢物清理、私人養(yǎng)老基金、職業(yè)安全和職業(yè)健康等諸多方面。今天的企業(yè)和保守派特別喜歡抱怨監(jiān)管型國(guó)家，正是當(dāng)年的舉措構(gòu)成了監(jiān)管型國(guó)家的巨大擴(kuò)張。

然而，美國(guó)體制如此笨重的原因，不是監(jiān)管本身，而是為追求監(jiān)管而采取的高度法條主義方式。國(guó)會(huì)授權(quán)成立的形形色色的新聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，如平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)局、職業(yè)安全與健康管理局，但它不愿意像歐洲與日本那樣把決策權(quán)威和執(zhí)行權(quán)力交給這些國(guó)家機(jī)構(gòu)。國(guó)會(huì)將監(jiān)督和執(zhí)法的責(zé)任移交給法院，故意把訴訟權(quán)利的享受范圍擴(kuò)大到牽強(qiáng)的地步，以此來(lái)鼓勵(lì)訴訟。

R•謝普•梅爾尼克等政治學(xué)者將聯(lián)邦法院改寫1964年民權(quán)法第七章的方式描述為“將一條弱勢(shì)的、聚焦于故意歧視的法律，變作一項(xiàng)大膽法令，用于補(bǔ)償歷史上的歧視現(xiàn)象。”然而，聯(lián)邦官僚機(jī)構(gòu)卻沒有得到足夠的執(zhí)法權(quán)力。政治學(xué)者肖恩•法爾漢解釋道：“共和黨在參議院的關(guān)鍵舉措……是將檢察職能大幅私有化。他們將私人訴訟變作了執(zhí)行民權(quán)法第七章的主要模式，也就創(chuàng)造出一個(gè)訴訟引擎——在未來(lái)的歲月里，它將產(chǎn)生大量與執(zhí)法相關(guān)的私人訴訟，數(shù)量級(jí)將超出他們的想象。”綜合來(lái)看，與執(zhí)法相關(guān)的私人訴訟案件數(shù)量從60年代末每年不足100起，增長(zhǎng)到80年代的每年10,000起，到90年代末的每年22,000起。

因此，在瑞典或日本可在官僚體系內(nèi)部通過(guò)和平協(xié)商解決的沖突，在美國(guó)都得在法院系統(tǒng)中通過(guò)正式訴訟來(lái)解決。這為公共行政造成了諸多不幸的后果，形成了一套“充斥著不確定性、程序復(fù)雜性、冗余性，卻缺乏終局性，交易成本高”的程序。不賦予官僚體系以執(zhí)法權(quán)，也使得這個(gè)體系免于承擔(dān)責(zé)任。

由于訴訟機(jī)會(huì)的爆炸式增長(zhǎng)，包括非裔美國(guó)人在內(nèi)的許多曾被排斥的群體獲得了權(quán)力。出于這個(gè)原因，許多左翼進(jìn)步人士（progressive left）警惕地守護(hù)著訴訟和提起訴訟的權(quán)利。但是，公共政策的質(zhì)量也必然因此付出巨大的代價(jià)?？ǜㄟ^(guò)加州奧克蘭港的疏浚案例來(lái)說(shuō)明這一點(diǎn)。在20世紀(jì)70年代，出于更新、更大的集裝箱船即將投付使用的預(yù)期，奧克蘭港開始計(jì)劃疏浚海港。此項(xiàng)計(jì)劃必須獲得陸軍工兵隊(duì)、魚類和野生動(dòng)物管理局、國(guó)家海洋漁業(yè)局和環(huán)境保護(hù)局等諸多聯(lián)邦機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的加州州立機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。因疏浚產(chǎn)生的有毒物質(zhì)的諸多處理方案都在法庭上受到挑戰(zhàn)，每做一種替代方案，就導(dǎo)致項(xiàng)目被擱置更長(zhǎng)時(shí)間，成本被提得更高。環(huán)保局對(duì)這些訴訟的反應(yīng)是消極避戰(zhàn)、不采取任何行動(dòng)。直到1994年，疏浚工程才最終得到批準(zhǔn)，最終的成本比原來(lái)的估值高出許多倍。荷蘭在鹿特丹港搞一個(gè)類似的擴(kuò)張工程，所花的時(shí)間僅占奧克蘭港疏浚工程的一個(gè)零頭。

在美國(guó)的政府活動(dòng)中，這種例子俯拾皆是。林業(yè)局的決策會(huì)受到法院系統(tǒng)否決，因而煩擾不已。上世紀(jì)90年代初，法院根據(jù)瀕危物種法案，認(rèn)定斑點(diǎn)貓頭鷹生存受到威脅，停止了林業(yè)局與土地管理局在美國(guó)西北部沿太平洋地區(qū)的全部木材采伐作業(yè)。

作為執(zhí)法工具，法院已經(jīng)從一種制約政府的機(jī)制演變?yōu)橐环N導(dǎo)致政府范圍大大擴(kuò)張的新機(jī)制。例如，由于美國(guó)國(guó)會(huì)于1974年簽發(fā)了一項(xiàng)管轄面太廣的法令，四十年以來(lái)，規(guī)模和成本各不相同的諸多針對(duì)殘疾殘障兒童的特殊教育方案如雨后春筍般不停涌現(xiàn)。然而，這項(xiàng)法令是聯(lián)邦地區(qū)法院根據(jù)先前的調(diào)查結(jié)果做出的，其初衷在于保護(hù)有特殊需要的孩子們的權(quán)利，這難以從單純的利益出發(fā)，進(jìn)行成本效益的計(jì)算。

要解決這個(gè)問題，不一定是像許多保守主義者和自由意志主義者們主張的那樣，簡(jiǎn)單地廢除監(jiān)管和關(guān)停官僚機(jī)構(gòu)。許多政府服務(wù)，如有毒廢棄物管控、環(huán)境保護(hù)或特殊教育等，是非常重要但私人市場(chǎng)不會(huì)介入的領(lǐng)域。保守主義者們往往看不到，正是對(duì)政府的不信任，導(dǎo)致美國(guó)體制走上一條靠法院進(jìn)行監(jiān)管的途徑，其效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于行政部門強(qiáng)勢(shì)的其他民主國(guó)家。
但是進(jìn)步左翼和自由派的態(tài)度也同樣存在問題。他們對(duì)官僚體系也一向缺乏信任感——包括那些南方諸州推行種族隔離教育系統(tǒng)，和遭大企業(yè)利益綁架的官僚們。當(dāng)立法者支持力度不夠時(shí)，自由派也樂于讓非民選的法官進(jìn)入社會(huì)政策的決策層。

美國(guó)政治制度的另一顯著特點(diǎn)是對(duì)利益集團(tuán)影響力的開放性，這與去中央化、法條主義的行政模式高度吻合。利益集團(tuán)不但可以通過(guò)直接起訴政府獲取利益，他們還掌握了另一個(gè)更強(qiáng)大、控制更多資源的渠道：國(guó)會(huì)。

自由與特權(quán)

除了大使和一些政府高層職位，美國(guó)的政黨無(wú)法向忠誠(chéng)的政治支持者販?zhǔn)酃殟徫?。但后門已經(jīng)打開，錢權(quán)交易以完全合法且難以根除的形式存在著。在美國(guó)法律中，受賄罪被狹義地界定為政治家和私人間明確達(dá)成特定報(bào)償協(xié)議的交易行為。對(duì)生物學(xué)家稱為“互惠利他主義”、或人類學(xué)家稱為“禮尚往來(lái)”的行為，法律沒有明文規(guī)定。在互惠利他關(guān)系中，一個(gè)人給予另一個(gè)人以好處，但對(duì)回饋沒有明確預(yù)期。確實(shí)，要是一個(gè)人給別人一件禮物，然后要求對(duì)方馬上回禮，收禮者可能會(huì)感到被冒犯，并拒絕收禮。在禮尚往來(lái)中，收禮者不承擔(dān)提供具體商品或服務(wù)的法律義務(wù)，但有一種知恩圖報(bào)的道德責(zé)任。美國(guó)的游說(shuō)行業(yè)，正是在這種交易的基礎(chǔ)興旺發(fā)達(dá)起來(lái)的。

親緣選擇和互惠利他主義是人類社會(huì)交往的兩種自然模式。現(xiàn)代國(guó)家建立了嚴(yán)格的規(guī)章制度和激勵(lì)機(jī)制——包括公務(wù)員考試、擇優(yōu)錄取、利益沖突的管控、反行賄受賄和反腐敗法等制度——以克服人類偏袒親友的傾向。但社交力量總能找到滲透體制的新方法。

在過(guò)去的半個(gè)世紀(jì)中，美國(guó)國(guó)家一直在以與東漢時(shí)的中國(guó)、奧斯曼土耳其之前的馬穆陸克政權(quán)、法國(guó)大革命前的舊制度大致相同的方式“世襲化”。阻止裙帶關(guān)系的法規(guī)仍較為強(qiáng)大，明目張膽的偏袒還不至于成為當(dāng)代美國(guó)政治的普遍現(xiàn)象（盡管我們可以觀察到，肯尼迪、布什、克林頓等精英家族都有建立政治王朝的沖動(dòng)）。政治家通常不會(huì)為家庭成員謀求職位；他們?yōu)榧彝氖虏涣夹袨?，從利益集團(tuán)獲取金錢，從游說(shuō)集團(tuán)獲取實(shí)利，例如確保他們的孩子能夠進(jìn)入精英學(xué)府。

同時(shí)，利益交換在華盛頓尤為猖獗，使得利益集團(tuán)成功腐化政府。法律學(xué)者勞倫斯•萊斯格指出，利益集團(tuán)能輕易地以合法方式影響國(guó)會(huì)議員。他們只需先捐款，然后坐等不確定的回饋到來(lái)。有時(shí)，立法者會(huì)主動(dòng)向利益集團(tuán)送禮，通過(guò)在政策上額外照顧，換取卸任后的某種利益。

華府的利益集團(tuán)和游說(shuō)公司數(shù)量呈現(xiàn)出爆炸性增長(zhǎng)。1971年有175家游說(shuō)公司，10年后猛增至2500家，2009年更是增至13700家，總營(yíng)收高達(dá)35億美元。一些學(xué)者指出，本質(zhì)上看，這么多資金、這么多人力物力，并沒有轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的新政策。通常，利益集團(tuán)和游說(shuō)公司的實(shí)際效應(yīng)不是激發(fā)新政策，而是把現(xiàn)行立法程序弄得更糟。美國(guó)的立法程序要比其他議會(huì)體制和政黨體制的國(guó)家破碎得多。國(guó)會(huì)委員會(huì)的設(shè)置雜亂無(wú)章，其職能與司法部門疊床架屋，導(dǎo)致政令不一。這種立法程序避免了某個(gè)機(jī)構(gòu)獨(dú)攬大權(quán)，但各項(xiàng)法律之間缺少銜接，讓利益集團(tuán)有了可乘之機(jī)——就算不能炮制一整部法律，至少也能在某項(xiàng)條文中塞入自己的私貨。

打個(gè)比方，2010年奧巴馬政府推動(dòng)的醫(yī)改法案在立法階段不得不做出各種妥協(xié)和讓步，從醫(yī)生到保險(xiǎn)公司再到制藥行業(yè)，某個(gè)行業(yè)都主張自己的利益，最終導(dǎo)致法案臃腫不堪。還有一種情況，利益集團(tuán)會(huì)阻止那些有損他們的法律通過(guò)。2008年金融危機(jī)，最簡(jiǎn)單、最有效的對(duì)應(yīng)方案應(yīng)該是直接限定金融機(jī)構(gòu)規(guī)模、或者大幅提升準(zhǔn)備金比例。一旦實(shí)現(xiàn)規(guī)模限制，鋌而走險(xiǎn)的銀行就算破產(chǎn)也不會(huì)引發(fā)體制性危機(jī)，也就不需要政府出手紓困。1930年代大蕭條時(shí)期的《格拉斯-斯蒂格爾法》只需要幾張紙。而此次針對(duì)2008年金融危機(jī)的國(guó)會(huì)討論則未能嚴(yán)肅考慮金融管制。

最終出臺(tái)的是《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，卷宗長(zhǎng)達(dá)數(shù)百頁(yè)，從銀行到消費(fèi)者進(jìn)行了各種各樣的詳細(xì)規(guī)定。這部法律沒有爽快地規(guī)定銀行規(guī)模，而是創(chuàng)設(shè)金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)，由該委員會(huì)負(fù)責(zé)評(píng)估、監(jiān)管那些可能產(chǎn)生體制性風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)，最終還是沒能解決銀行“大而不能倒”的痼疾。沒人能夠拿出確切證據(jù)證明銀行用金錢遙控某個(gè)國(guó)會(huì)議員，但要是說(shuō)銀行業(yè)的游說(shuō)集團(tuán)沒有暗中阻撓拆封大銀行或提高準(zhǔn)備金率的提案，恐怕誰(shuí)也不會(huì)相信。

美國(guó)老百姓大多鄙視國(guó)會(huì)周圍的利益集團(tuán)和金錢政治。無(wú)論哪個(gè)黨都很關(guān)切，民主程序業(yè)已腐化或被金錢“綁架”；共和黨內(nèi)部的茶黨，以及自由派民主黨人，都認(rèn)為利益集團(tuán)的政治影響力已經(jīng)超越合理界限。民調(diào)表明，美國(guó)國(guó)會(huì)的民眾信任度創(chuàng)下歷史新低，連兩位數(shù)都不到——民眾并沒有失去理性。托克維爾曾寫道，法國(guó)大革命前的精英將自由等同于特權(quán)，他們向國(guó)家權(quán)力尋求庇護(hù)，而沒有惠及全體公民。當(dāng)代美國(guó)，精英們嘴上滿口“自由”，實(shí)際上卻滿心樂意享受特權(quán)。

麥迪遜之誤

經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟爾•奧爾森曾就利益集團(tuán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乃至民主制度的負(fù)面影響提出著名論斷，并于1982年出版《國(guó)家的興衰》一書。他具體研究了20世紀(jì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期衰退，并提出，在和平、穩(wěn)定的環(huán)境下，民主制度會(huì)不斷積累利益集團(tuán)。這些集團(tuán)不是在創(chuàng)造財(cái)富，而是利用政治體制攫取利益或?qū)ぷ?。這種租金不具有生產(chǎn)力，損害公眾利益。但公眾團(tuán)結(jié)不起來(lái)，無(wú)法進(jìn)行有效組織，不能像銀行業(yè)或玉米生產(chǎn)商那樣自覺地保護(hù)本行業(yè)利益。結(jié)果，尋租行為就這么耗下去，只有戰(zhàn)爭(zhēng)或革命等社會(huì)大震蕩才能將其強(qiáng)行阻斷。

上述觀點(diǎn)對(duì)于利益集團(tuán)的描述極其負(fù)面，與之相對(duì)的是，還有一種比較正面的看法，認(rèn)為公民社會(huì)或自發(fā)性組織有益于民主制度。托克維爾在《美國(guó)的民主》中寫道，美國(guó)人有著組織民間團(tuán)體的強(qiáng)烈愿望，而這是民主的訓(xùn)練營(yíng)，人們可以通過(guò)集體活動(dòng)掌握創(chuàng)造公益的手段。匹夫之勇不足謀，只有團(tuán)結(jié)起來(lái)才能實(shí)現(xiàn)公共福祉，比方說(shuō)，可以集體反抗暴政。這種觀點(diǎn)一直延續(xù)到羅伯特•帕特南等20世紀(jì)的學(xué)者。帕特南認(rèn)為，這種自我組織的愿望——“社會(huì)資本”——對(duì)民主有好處、也有壞處，不可一概而論。

麥迪遜本人對(duì)利益集團(tuán)看法頗為天真。他提出，就算一個(gè)人不同于某個(gè)團(tuán)體的宗旨，全國(guó)范圍內(nèi)團(tuán)體的多元化程度也足以防止出現(xiàn)霸權(quán)。政治學(xué)者西奧多•羅伊指出，20世紀(jì)中期的“多元主義”政治學(xué)理論與麥迪遜如出一轍：利益集團(tuán)之間的相互作用可以創(chuàng)造公共利益，就像自私的個(gè)人在自由市場(chǎng)相互作用可以創(chuàng)造公共利益一樣。政府沒必要監(jiān)管，因?yàn)闆]有一個(gè)高高在上的人能夠界定何謂公共利益。美國(guó)最高法院就“巴克利訴瓦里奧”（Buckley v. Valeo and Citizens United）案件的裁決取消了利益集團(tuán)參與競(jìng)選活動(dòng)的獻(xiàn)金限額，這正是羅伊所說(shuō)的“利益集團(tuán)自由主義”。

觀點(diǎn)針鋒相對(duì)，如何協(xié)調(diào)？顯而易見的辦法是區(qū)分“好的”公民社會(huì)組織與“壞的”利益集團(tuán)。前者據(jù)說(shuō)是源于熱情，后者源于私利。公民社會(huì)組織既可以是為窮人造房子的教會(huì)，也可以是保護(hù)公共利益的游說(shuō)組織，例如推動(dòng)保護(hù)野生動(dòng)物的海岸棲息地的政策。利益集團(tuán)可以是代表煙草業(yè)或大銀行的游說(shuō)公司。

遺憾的是，這種區(qū)分經(jīng)不起推敲。某個(gè)組織自稱代表公共利益，不等于它實(shí)際就是如此。例如，某個(gè)制藥公司的游說(shuō)組織可能特別善于公關(guān)，倡導(dǎo)政府投入更多資金抗擊某種疾病，但其他更為緊要的疾病可能就失去了應(yīng)有的重視。另外，利益集團(tuán)尋求自己的利益，這不等于它就沒有權(quán)利為自己說(shuō)話，不等于它的主張一無(wú)是處。如果某項(xiàng)監(jiān)管條例事先沒有經(jīng)過(guò)周詳?shù)目紤]，就會(huì)損害該行業(yè)及其員工的利益，相關(guān)利益集團(tuán)就該有權(quán)利向國(guó)會(huì)喊話。這些游說(shuō)集團(tuán)通常是最能暴露政府錯(cuò)誤決斷的信源。

利益集團(tuán)多元主義（interest-group pluralism）最顯著的缺陷是代表性缺失。謝茨施耐德(E. E. Schattschneider) 在1960年出版的《半主權(quán)的人民：一個(gè)現(xiàn)實(shí)主義者眼中的美國(guó)民主》一書中提出，美國(guó)民主制度的實(shí)際操作與所謂“民治、民有、民享”毫無(wú)關(guān)系。他指出，政策不會(huì)回應(yīng)大眾的欲求，政治參與程度和政治意識(shí)實(shí)際上非常低，真正的決策是由一小撮有組織的利益集團(tuán)做出的。奧爾森也持類似觀點(diǎn)：并非所有的公民組織都具有相同的集體行動(dòng)能力。最吸引國(guó)會(huì)注意力的利益集團(tuán)并非是美國(guó)人民利益的集中體現(xiàn)，而是那些組織能力最強(qiáng)、最有錢（兩者往往是同義詞）的團(tuán)體。沒有組織、沒有資金、沒有教育的社會(huì)邊緣群體成為受害者。

政治學(xué)者費(fèi)奧利納（Morris Fiorina）拿出了大量材料，證明所謂的美國(guó)“政治階級(jí)”比全體美國(guó)人民立場(chǎng)更加極端。但支持中間道路的美國(guó)大多數(shù)人不吃這一套，同時(shí)，他們自己卻缺乏組織性。這意味著，政局被有組織的政治活動(dòng)家們所把持，無(wú)論是政黨、國(guó)會(huì)、媒體或游說(shuō)集團(tuán)。這些政治活動(dòng)家匯總到一起，最終結(jié)果不是一個(gè)各方利益的妥協(xié)方案，而是政治的極端化和政治僵局。

多元主義理論還有一個(gè)問題：它把公共利益看作是個(gè)人私利的總和。這排斥了群體協(xié)商、對(duì)話、溝通的可能性。無(wú)論是經(jīng)典的雅典民主，還是托克維爾筆下的新英格蘭小鎮(zhèn)會(huì)議，公民都可以就社會(huì)的公共利益話題進(jìn)行直接的商討。人們很容易把這種小規(guī)模的民主政體浪漫化，抹消小國(guó)與大國(guó)之間的差異。但任何一個(gè)大型團(tuán)體的組織者都會(huì)告訴你，只要信息均等、規(guī)則公允，在討論墮胎、吸毒等爭(zhēng)議話題時(shí)，經(jīng)過(guò)30分鐘的面對(duì)面討論，任何人都會(huì)改變主意。多元主義理論的假設(shè)是，利益是固定的，立法者只要充當(dāng)利益的傳送帶即可，不需要通過(guò)協(xié)商表達(dá)第三方意見。

否決政治（Vetocracy）的崛起

美國(guó)憲法憑借對(duì)國(guó)家權(quán)力的分權(quán)制衡來(lái)保護(hù)個(gè)人自由。美國(guó)政府是在反抗英國(guó)君主統(tǒng)治的革命中誕生的，另外，還借鑒了英國(guó)內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期反抗君主專制的思想資源。不信任政府，相信個(gè)人的自發(fā)性活動(dòng)，乃是美國(guó)政治的顯著特點(diǎn)。

亨廷頓指出，美國(guó)憲政制度中，各級(jí)權(quán)力不是按照具體職能劃分，而是一級(jí)一級(jí)往下復(fù)制，所以，有些地方可能由某個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)一枝獨(dú)大，有些地方則互相爭(zhēng)權(quán)奪勢(shì)。聯(lián)邦主義不是說(shuō)把某種特定的權(quán)力移交給某一級(jí)政府，而是層層復(fù)制。比方說(shuō)，處理廢水的政府職能，從聯(lián)邦政府這一級(jí)往下，州、地方當(dāng)局有著一模一樣的權(quán)力架構(gòu)。權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)置冗余、缺少上下級(jí)關(guān)系的清晰劃分，因此政府內(nèi)部不同部門很容易互相動(dòng)手腳。再加上政治的司法化，利益集團(tuán)的廣泛滲透，美國(guó)政治制度最終塑造的政府結(jié)構(gòu)破壞了集體行動(dòng)的基礎(chǔ)，形成所謂的“否決政治”。

美國(guó)兩黨自19世紀(jì)以來(lái)，在意識(shí)形態(tài)上從未像今天這么極端。政黨呈現(xiàn)出地理分布：整個(gè)南方地區(qū)幾乎都是共和黨，而東北部地區(qū)則找不到共和黨人。羅斯福新政聯(lián)盟瓦解，1980年代民主黨統(tǒng)治國(guó)會(huì)的時(shí)代一去不復(fù)返，兩黨對(duì)于總統(tǒng)職位和參眾兩院的爭(zhēng)奪變得越來(lái)越均衡化，雙方輪流坐莊。兩黨競(jìng)爭(zhēng)日趨白熱化，競(jìng)選資金放開管制，導(dǎo)致兩黨“軍備競(jìng)賽”，禮讓之風(fēng)蕩然無(wú)存。兩黨在美國(guó)大部分州鞏固了各自的統(tǒng)治地位，通過(guò)重新劃分選區(qū)來(lái)確保本黨候選人連任。同時(shí)，黨內(nèi)初選的設(shè)置使得候選人局限于少數(shù)做足準(zhǔn)備的政治活動(dòng)家。

不過(guò)，政治分化并非最嚴(yán)重的結(jié)果。民主體制的宗旨不是消滅沖突，而是和平解決分歧。好的政治制度應(yīng)當(dāng)推動(dòng)符合最廣大人群利益的政治方案。但美國(guó)的麥迪遜主義分權(quán)制衡體制，加上政治分化，最終實(shí)施效果極為可怕。

民主體制必須平衡兩方面利益：既要保證所有人都具備參與機(jī)會(huì)，又要保證把事情辦成。理論上來(lái)說(shuō)，民主決策應(yīng)該由所有人達(dá)成一致意見。家庭、原始部落內(nèi)部常常是這種情況。但隨著共同體人數(shù)增多，共識(shí)式?jīng)Q策的效率急劇降低。因此，大多數(shù)情況下，決策是由人群中的一部分人做出的。決策者人數(shù)越少，效率就越高，但也會(huì)產(chǎn)生既得利益者。

少數(shù)服從多數(shù)的制度不一定是最理想的民主程序，因?yàn)榭赡軇儕Z了近半數(shù)人群的權(quán)利。按照簡(jiǎn)單多數(shù)票的原則，一小部分選民就可以代表整個(gè)共同體。此類制度不是按照什么深刻的正義原則創(chuàng)立的，而是為了方便行事。民主制度產(chǎn)生了各種衍生機(jī)制，例如（美國(guó)國(guó)會(huì)的）終止辯論提付表決程序（防止無(wú)休止的拖延），限制議員修改憲法的權(quán)力，以及所謂的“復(fù)歸原則”（reversionary rules），保證立法機(jī)關(guān)未能達(dá)成一致意見時(shí)，民眾仍然有章可循。

權(quán)力下放至不同的政治主體，使得個(gè)體可以阻止全體的政治行動(dòng)。美國(guó)政治體制的分權(quán)制衡比其他國(guó)家更為嚴(yán)格，或者說(shuō)，所謂的“否決點(diǎn)”很多，導(dǎo)致集體行動(dòng)的成本升高，甚至寸步難行。以前，美國(guó)某黨占據(jù)統(tǒng)治地位，能夠平衡多數(shù)人與少數(shù)人的利益。但1980年代以來(lái)，美國(guó)政黨局勢(shì)更加膠著、競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。

相形之下，所謂的威斯敏斯特制度自1688年光榮革命以來(lái)不斷沿革，幾乎沒有什么“否決點(diǎn)”，成為世界上最重要的民主制度之一。英國(guó)公民擁有對(duì)政府的強(qiáng)大制衡能力：定期選舉議員。（英國(guó)的媒體自由傳統(tǒng)也是重要因素。）不過(guò)，在其他方面，英國(guó)的體制集中——而非分散——權(quán)力。理想的威斯敏斯特制度只有一個(gè)單一的、全能的立法機(jī)關(guān)——沒有獨(dú)立的總統(tǒng)職位、沒有強(qiáng)大的上議院、沒有成文憲法、沒有危險(xiǎn)審查、沒有聯(lián)邦主義和地方分權(quán)。英國(guó)采用簡(jiǎn)單多數(shù)選舉制，政黨監(jiān)管嚴(yán)格，通常是兩黨聯(lián)合執(zhí)政或執(zhí)政黨穩(wěn)占議會(huì)多數(shù)票。終止辯論提付表決程序在英國(guó)只需要在場(chǎng)議員簡(jiǎn)單多數(shù)票通過(guò)；英國(guó)議會(huì)不允許美國(guó)式的冗長(zhǎng)辯論。議會(huì)多數(shù)黨有權(quán)決定強(qiáng)大的行政部門負(fù)責(zé)人；法案一旦由議會(huì)通過(guò)，通常不會(huì)遭到法院、中央政府或地方政府等機(jī)關(guān)阻撓。這就是英國(guó)體制常被稱為“民主獨(dú)裁制”的原因。

威斯敏斯特制度雖然傾向于權(quán)力集中，但根本上仍然是民主制，因?yàn)檫x民具有把政府選下去的權(quán)利。一旦出現(xiàn)不信任票，首相任期未滿即可下臺(tái)。這意味著，英國(guó)政府會(huì)更加注重呈現(xiàn)在選民面前的整體表現(xiàn)，而不是特定利益集團(tuán)或游說(shuō)公司的訴求。

威斯敏斯特制度產(chǎn)生的政府比美國(guó)更強(qiáng)勢(shì)。以預(yù)算程序?yàn)槔?，英?guó)的國(guó)民預(yù)算是在內(nèi)閣和首相的指導(dǎo)下，由專業(yè)的公務(wù)員指定的。預(yù)算案由財(cái)政大臣提交給議會(huì)下院表決，通常一周或兩周內(nèi)，就可產(chǎn)生通過(guò)或否決的表決結(jié)果。

而在美國(guó)，國(guó)會(huì)主導(dǎo)預(yù)算案?？偨y(tǒng)提交最初的建議，但大多數(shù)是展望性質(zhì)的檔案，無(wú)法決定最終稿。作為行政部門分支的美國(guó)行政管理和預(yù)算局對(duì)預(yù)算案沒有決定權(quán)，純粹是向總統(tǒng)建言獻(xiàn)策的又一個(gè)游說(shuō)機(jī)構(gòu)。預(yù)算案移交給一個(gè)個(gè)國(guó)會(huì)委員會(huì)，歷經(jīng)數(shù)月時(shí)間，議員們?nèi)敫鞣N修正案以換取他們手握的一票——由于沒有政黨約束，參眾兩院主席無(wú)法協(xié)調(diào)議員們的個(gè)人意見。

美國(guó)的預(yù)算案審核程序受各方牽制、耗時(shí)漫長(zhǎng)，讓游說(shuō)公司和利益集團(tuán)有了可乘之機(jī)。在歐洲的大多數(shù)議會(huì)制國(guó)家，利益集團(tuán)向單個(gè)議員游說(shuō)毫無(wú)意義，因?yàn)檎h紀(jì)律限制了單個(gè)議員對(duì)政黨領(lǐng)袖的影響力。美國(guó)則恰恰相反，國(guó)會(huì)某個(gè)委員會(huì)主席能夠?qū)α⒎ǔ绦蚴┘泳薮蟮挠绊懥?，因而引?lái)大量游說(shuō)公司。

發(fā)達(dá)國(guó)家面臨的一大難題是福利制度不可持續(xù)。當(dāng)代福利國(guó)家的社會(huì)契約是好幾代人共同形成的，在過(guò)去，出生率高、人均壽命低、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快。現(xiàn)代民主國(guó)家憑借金融手段將福利難題拖延至未來(lái)，但人口的壓力仍然存在。

福利難題并非不可逾越。二戰(zhàn)后的英國(guó)和美國(guó)的國(guó)債占GDP比例要比現(xiàn)在高。瑞典、芬蘭等斯堪的納維亞國(guó)家1990年代也遇到了福利危機(jī)，隨后通過(guò)調(diào)節(jié)稅率和財(cái)政支出，成功渡過(guò)難關(guān)。澳大利亞甚至在21世紀(jì)自然資源大發(fā)掘之前就消滅了外債問題。但解決上述問題需要一個(gè)健康的、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的政治制度，而美國(guó)恰恰沒有。美國(guó)國(guó)會(huì)現(xiàn)在已經(jīng)喪失了一項(xiàng)基本功能，好幾年沒有正常表決通過(guò)一次預(yù)算案了。

經(jīng)典意義上的威斯敏斯特制度從未存在過(guò)，即使是英國(guó)，也逐漸增強(qiáng)了分權(quán)制衡的因素。不過(guò)，英國(guó)以及歐洲、亞洲大多數(shù)議會(huì)制國(guó)家的否決點(diǎn)都是比美國(guó)少。（某些拉丁美國(guó)國(guó)家于19世紀(jì)復(fù)制了美國(guó)的總統(tǒng)制，因此遇到了類似的政治僵局和行政部門政黨化等問題。）

美國(guó)的獨(dú)特之處不止是預(yù)算程序。按照議會(huì)體制，立法起草工作主要是由行政部門的技術(shù)官僚完成的，這些公務(wù)員不受政黨輪替的影響。各個(gè)部門通過(guò)部長(zhǎng)向議會(huì)負(fù)責(zé)，也就是最終向選民負(fù)責(zé)。這種制度有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略的思考，立法工作的連貫性更強(qiáng)。

美國(guó)完全沒有這種制度。美國(guó)國(guó)會(huì)死死捏住立法權(quán)不放，結(jié)果卻制造了一個(gè)日漸臃腫、人浮于事的政府。國(guó)會(huì)下屬的各個(gè)委員會(huì)常常建立功能重疊的項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)。例如，按照近500項(xiàng)強(qiáng)制命令，五角大樓每年必須向國(guó)會(huì)報(bào)告各種事務(wù)，沒完沒了，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。國(guó)會(huì)巧立名目創(chuàng)設(shè)的工人再培訓(xùn)項(xiàng)目有50個(gè)左右，而教師再培訓(xùn)項(xiàng)目有82個(gè)。

金融部門多頭管理：美聯(lián)儲(chǔ)、財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、聯(lián)邦保險(xiǎn)儲(chǔ)蓄公司、全美信貸管理署、美國(guó)商品期貨交易委員會(huì)、聯(lián)邦住房金融局以及一些聯(lián)邦檢察官。聯(lián)邦政府的各個(gè)管理機(jī)構(gòu)由不同的國(guó)會(huì)下屬委員會(huì)監(jiān)管，而每個(gè)委員會(huì)都不愿放權(quán)。這種制度在1990年代能夠很容易地解除金融監(jiān)管，但2008年金融危機(jī)后要重新加強(qiáng)監(jiān)管則困難得多。

國(guó)會(huì)的派遣機(jī)構(gòu)

否決體制僅僅是美國(guó)政治制度的一部分。在其他領(lǐng)域，美國(guó)國(guó)會(huì)將龐大權(quán)力委派給行政部門，以便后者得以迅速行事，有時(shí)候難以取信于民。派遣機(jī)構(gòu)包括美聯(lián)儲(chǔ)、情報(bào)部門、軍隊(duì)和一系列半獨(dú)立的委員會(huì)和監(jiān)管局，自進(jìn)步時(shí)代和羅斯福新政以來(lái)美國(guó)形成了龐大的行政網(wǎng)絡(luò)。

美國(guó)的許多自由意志主義者和保守派希望撤銷這些機(jī)構(gòu)，但很難想象缺了它們國(guó)家還能否正常治理。如今美國(guó)擁有龐大而復(fù)雜的國(guó)民經(jīng)濟(jì)，全球化時(shí)代無(wú)時(shí)無(wú)刻不在高速運(yùn)轉(zhuǎn)。2008年9月，雷曼兄弟垮掉的那一刻，金融危機(jī)十分緊急，美聯(lián)儲(chǔ)和財(cái)政必須連夜做出重大決定，而這些決定會(huì)影響數(shù)萬(wàn)億美元的流動(dòng)性，支撐好幾家銀行，并出臺(tái)新的監(jiān)管規(guī)則。危機(jī)如此嚴(yán)重，以至于小布什政府催促國(guó)會(huì)撥款7000億美元給不良資產(chǎn)紓困項(xiàng)目。事后當(dāng)然斟酌某些決策的正確性，但很難想象其他政府部門能夠如此有效地解決危機(jī)。國(guó)家安全問題同樣如此，總統(tǒng)實(shí)際上肩負(fù)著解決核威脅和恐怖主義等事關(guān)全國(guó)民眾安危的問題。因此，漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》第70篇中指出，需要“行政部門發(fā)揮能量”。

美國(guó)人對(duì)精英體制懷有民粹式的懷疑，甚至呼吁廢除這些機(jī)構(gòu)（例如美聯(lián)儲(chǔ)）或加強(qiáng)透明度。不過(guò)，諷刺的是，民調(diào)顯示，民眾支持率最高的恰恰是這些受直接民主監(jiān)督影響最小的機(jī)構(gòu)，例如軍隊(duì)和美國(guó)宇航局等。相形之下，最民主的機(jī)構(gòu)——眾議院——獲得的民主支持率最低，美國(guó)國(guó)會(huì)被普遍認(rèn)為是個(gè)茶館，兩黨做的事情就是防止做出任何實(shí)事。

因此，總體來(lái)看，美國(guó)政治制度呈現(xiàn)出復(fù)雜畫面，過(guò)度的分權(quán)制衡限制了代表多數(shù)人利益的決策程序，而另有一些派遣機(jī)構(gòu)則缺乏監(jiān)管。一個(gè)主要問題是，這些派遣機(jī)構(gòu)狀況不明。某個(gè)派遣機(jī)構(gòu)應(yīng)該怎樣完成任務(wù)？美國(guó)國(guó)會(huì)大多給不出法律上的指導(dǎo)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)只能自己行事。國(guó)會(huì)希望法院來(lái)糾正由此引發(fā)的不端行為。權(quán)力下放和否決制度，兩種頑疾交織在了一起。

按照議會(huì)制，執(zhí)政黨或執(zhí)政聯(lián)盟直接控制政府，議員擔(dān)當(dāng)部長(zhǎng)，有權(quán)改變官僚機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)則。如果黨派之間競(jìng)爭(zhēng)過(guò)于激烈、無(wú)法形成穩(wěn)定的聯(lián)盟，議會(huì)制就無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，意大利即是一例。但是，一旦某個(gè)黨派在議會(huì)中占據(jù)多數(shù)，其政治權(quán)威就可以順利地貫徹到行政部門。

可是，總統(tǒng)制國(guó)家很難實(shí)現(xiàn)如此順利的權(quán)力移交。解決議會(huì)不作為的最簡(jiǎn)單辦法是增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威。拉丁美洲的總統(tǒng)制國(guó)家因?yàn)檎谓┚趾妥h會(huì)無(wú)能而苦惱不已，其解決辦法常常是賦予總統(tǒng)以緊急權(quán)力，從而引發(fā)權(quán)力濫用。在分權(quán)制衡的前提下，控制議會(huì)上下院不等于掌握總統(tǒng)權(quán)力，而調(diào)整議會(huì)與總統(tǒng)權(quán)力劃分的行為常常染上黨派斗爭(zhēng)的色彩。如今，眾議院的共和黨人最不想做的就是賦權(quán)給奧巴馬總統(tǒng)。

在強(qiáng)政府與法治化、問責(zé)制的結(jié)合度方面，美國(guó)的分權(quán)制衡遜于議會(huì)制國(guó)家。議會(huì)制國(guó)家的法院不會(huì)如此頻繁地干預(yù)政府；政府的派遣機(jī)構(gòu)也比較少；立法工作的連續(xù)性較高；受到利益集團(tuán)的影響較小。德國(guó)、荷蘭、斯堪的納維亞國(guó)家的政府擁有較高的民眾信任度，政府部門遭受的惡意抵抗較少，共識(shí)度較高，更能適應(yīng)全球化時(shí)代。（小國(guó)、同質(zhì)化程度較高的社會(huì)比較容易獲得高信任度，隨著移民和文化變化，這些國(guó)家也越來(lái)越難辦。）

歐盟的整體狀況有所不同。過(guò)去幾十年，歐洲的游說(shuō)組織越來(lái)越多、專業(yè)化程度也越來(lái)越高。如今，大公司、貿(mào)易集團(tuán)、環(huán)保機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織、勞工組織在各個(gè)國(guó)家以及歐盟層面廣泛活動(dòng)。令人遺憾的是，隨著決策程序從民族國(guó)家轉(zhuǎn)移到布魯塞爾，歐盟體制和美國(guó)越來(lái)越相似。歐洲國(guó)家可能“否決點(diǎn)”比美國(guó)少，但歐盟的體制增加了許多“否決點(diǎn)”。質(zhì)言之，利益集團(tuán)可以像“逛商場(chǎng)”一樣，如果在國(guó)內(nèi)拿不到優(yōu)惠政策，就跑到布魯塞爾鉆營(yíng)。歐盟在司法領(lǐng)域也實(shí)行了“美國(guó)化”。歐洲法官不像美國(guó)同行那樣喜歡干政，但調(diào)整后的歐洲司法體系增加了層級(jí)，司法“否決點(diǎn)”也增多。

死路一條

美國(guó)政治制度日漸腐朽，因?yàn)榉謾?quán)制衡的傳統(tǒng)越來(lái)越嚴(yán)重和僵化。政黨分歧尖銳，分權(quán)體制越來(lái)越無(wú)法代表大多數(shù)人利益，而是給了利益集團(tuán)和政治活動(dòng)組織過(guò)度的話語(yǔ)權(quán)，未能體現(xiàn)美國(guó)主權(quán)公民的意志。

美國(guó)政治體制如此分化、虛浮，并非歷史上首次。19世紀(jì)中期，美國(guó)遲遲未能解決邊疆地區(qū)的奴隸制問題；19世紀(jì)末，美國(guó)面對(duì)農(nóng)業(yè)國(guó)和工業(yè)國(guó)兩種道路也遲疑了很久。麥迪遜式的分權(quán)制衡，以及政黨體制的裙帶關(guān)系，適用于治理封閉的的農(nóng)業(yè)國(guó)家，但無(wú)法解決奴隸制或治理大國(guó)經(jīng)濟(jì)、適應(yīng)現(xiàn)代化交通和通訊技術(shù)。

如今，美國(guó)再度被本國(guó)政治體制所困。美國(guó)人不信任政府，不愿意讓政府做決定。其他民主國(guó)家也經(jīng)常發(fā)生這種狀況。不過(guò)，美國(guó)國(guó)會(huì)制訂了許多復(fù)雜的規(guī)則，削弱了政府的自主性，導(dǎo)致國(guó)家決策效率低下、成本高昂。于是，政府表現(xiàn)不好，民眾就愈發(fā)地不信任政府。在這種條件下，民眾不愿意增稅，他們覺得政府在浪費(fèi)錢。但政府財(cái)政捉襟見肘，也就不可能運(yùn)轉(zhuǎn)良好，最終陷入惡性循環(huán)。

扭轉(zhuǎn)這種衰敗局面面臨兩個(gè)障礙。一個(gè)是政黨政治。美國(guó)許多政治參與者都承認(rèn)體制不行，但都想繼續(xù)這樣維持下去。民主黨、共和黨都不想切斷來(lái)自利益集團(tuán)的財(cái)路，利益集團(tuán)也都希望自己能收買政治影響力。和1880年代一樣，改革者必須動(dòng)員哪些與現(xiàn)行體制利益沒有瓜葛的團(tuán)體。但外部團(tuán)體很難發(fā)動(dòng)集體行動(dòng)，需要極強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力和清晰的計(jì)劃。

另一個(gè)障礙是觀念。對(duì)于政府失效，美國(guó)傳統(tǒng)上的做法是擴(kuò)大民主參與度、增強(qiáng)政府透明度。例如在1970年代，改革者推動(dòng)增加黨內(nèi)初選，擴(kuò)大公民參與法律事務(wù)的范圍，增強(qiáng)媒體對(duì)國(guó)會(huì)監(jiān)督力度，而加州則試圖用全民投票趕走不盡責(zé)的政府。但政治學(xué)學(xué)者布魯斯•凱恩（Bruce Cain）指出，大多數(shù)公民沒有時(shí)間、沒有能力、沒有意愿去處理復(fù)雜的公共政策議題；擴(kuò)大民主參與度只會(huì)引來(lái)更多有組織的政治活動(dòng)家。顯然，解決之道應(yīng)該是減少某些民主化方案，但沒人敢公開呼吁削弱民眾參與度或降低政府透明度。

歸根到底，國(guó)內(nèi)政治弊病已經(jīng)頑固不化，很難出現(xiàn)富有建設(shè)性的改革，美國(guó)政治衰敗還將繼續(xù)下去，直至外部震蕩催化出真正的改革集團(tuán)、并付諸實(shí)踐。

（觀察者網(wǎng)楊晗軼、朱新偉譯）