以縣域發(fā)展打破城鄉(xiāng)之間的多重割裂

關于中國城鄉(xiāng)差距的巨大鴻溝，許多研究數(shù)據(jù)都可以拿來作為有效的佐證。例如，城鄉(xiāng)地產收入和地產價值差距過大：城鎮(zhèn)地區(qū)商品房大概有270億平方米，擁有接近300萬億元的社會資產價值。農村地區(qū)房屋大概有220億平方米，資產量大約20萬億元。雖然面積差不多，但資產總量差了十多倍，這說明城鄉(xiāng)之間的巨大差距。

基于這些數(shù)據(jù)，住房和城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司原司長李兵弟指出，中國存在城市和鄉(xiāng)村建設割裂、區(qū)域空間割裂、住房割裂、發(fā)展保障制度割裂等問題。城市房地產市場的調節(jié)是在獨立封閉的城市區(qū)域內進行的，城鄉(xiāng)家庭之間的財產差距主要是由市場上的房子價值造成的，而農村的住房財產價值并沒有市場的完全體現(xiàn)。由此，他提出關于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新的思考：

第一，要研究城鄉(xiāng)建設混合用地制度改革。農村建設用地究竟怎樣做，才能更好地實現(xiàn)資產增值，參與到城鎮(zhèn)化中？第二，構建農村住房制度，完善國家住房制度。到現(xiàn)在為止，中國只有城鎮(zhèn)住房制度改革和城鎮(zhèn)住房制度建設，但是沒有完整地建立起農村住房制度，所以中國需要完善城鄉(xiāng)融通的國家住房制度，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產市場。第三，把當前城市建設維護稅改革為城鄉(xiāng)維護使用稅?，F(xiàn)在農村的投資越來越多，在稅收上，還是按照7%、5%、1%分別在城市、鎮(zhèn)和農村征收，當整個資產價格都上升、投資密度都增加的時候，不能再這樣把城鄉(xiāng)劃分了。應當按照城鄉(xiāng)平等、同稅同權進行改革，實現(xiàn)專征專管專用。第四，研究建立國家農村集體資產管理制度，為惠農富農進行城鄉(xiāng)一體化的管理。

針對中國城鄉(xiāng)割裂的不利局面，中國城市規(guī)劃設計研究院副院長鄭德高分析指出，中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展主要問題在于四個方面。一是生產領域，現(xiàn)在城鄉(xiāng)效率差距較大。二是在流通領域，城鄉(xiāng)網絡還存在著很大的堵點。三是在消費領域，城鄉(xiāng)銜接還不暢，農產品消費對接渠道不暢，品牌創(chuàng)建也比較弱。四是在要素配置上，城鄉(xiāng)流動還存在著二元制約。

中國城鄉(xiāng)之間存在的多重割裂，導致兩者之間未能形成良性循環(huán)，這是中國城鄉(xiāng)差距大、城鄉(xiāng)問題突出的根源之一。而這其中，縣域和縣城未能充分發(fā)揮鏈接的作用，是城鄉(xiāng)不暢的重要因素。借鑒日韓等國家的經驗，鄭德高提出了中國特色城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要策略。縣域作為實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合最重要的基本單元，也是國家治理體系中時間最長、制度最穩(wěn)定的機構，將會是中國進行城鄉(xiāng)融合最佳的基本單元。

縣域發(fā)展怎樣促進城鄉(xiāng)流通、城鄉(xiāng)循環(huán)、城鄉(xiāng)融合？鄭德高認為，一是構建縣域城鄉(xiāng)融合的產業(yè)體系。建設縣城-鎮(zhèn)村的農業(yè)產業(yè)鏈體系，生產初加工在鎮(zhèn)/村，其他的環(huán)節(jié)，包括科技創(chuàng)新、農產品品牌打造在縣城。關鍵是要形成鎮(zhèn)村和縣流通領域里的增值收益分享機制，不要農民做了很多，但收益都到其他領域了。以縣為單元探討新型農業(yè)服務模式，現(xiàn)在已經有很多的模式，如“公司+農戶”、專業(yè)合作社等，通過以縣域為單元，形成品牌化、規(guī)?；?、一二三產業(yè)融合的方向。相當于每個縣都有規(guī)模化、品牌化、自愿合作的組織。

二是要暢通縣域城鄉(xiāng)流通網絡體系。重點還是在降成本和提高效率。要完善從田間到最后餐桌上的產業(yè)鏈體系，把堵點逐漸消解，縣域里的冷鏈中心、批發(fā)市場在這個體系里非常重要。要聚焦以縣域為核心的城鄉(xiāng)流通領域里的關鍵問題，進行降成本、提效率的活動。

三是以縣域為單元，培育鄉(xiāng)村消費市場。原來在城鎮(zhèn)體系中，曾有“魅力景觀區(qū)”，其實這些地方相對城市群來說，是最適合消費的、最有特色的領域，應該在國家層面給予重視，提升它的價值。同時，再結合縣域，讓每個鄉(xiāng)村從生產型價值轉型到消費型價值，再到文化可持續(xù)的價值體系。

四是促進縣域內要素有序流動。首先，促進縣域城鄉(xiāng)人口對流。以縣城為載體，推動就地、完全城鎮(zhèn)化，同時，推出類似“鄉(xiāng)賢計劃”（人才）返鄉(xiāng)，也要優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結構，不是單一的流動，城市和鄉(xiāng)村互動才是更有價值的。其次，土地方面，可以通過村莊分類、村莊整治，通過分類活動識別當前搬遷和保護類的不同村莊，對每個村莊的閑置用地用好，優(yōu)先用于一二三產業(yè)融合。再次，可以探索農村金融改革，促進資本向鄉(xiāng)村流動。

五是建立縣域城鄉(xiāng)循環(huán)的三級空間支撐體系。三級體系里面的重點還是縣城的綜合帶動作用，以及鄉(xiāng)村多元價值的作用。一二三產業(yè)融合核心還是在縣城，但鄉(xiāng)村的多元價值還是在鄉(xiāng)村，這兩頭做好很重要。

六是探索建立縣級農村綜合合作組織。縣城已經有很好的合作組織，如“供銷社+信用社”，這個合作組織怎么和新時代的一二三產業(yè)融合，怎樣與品牌化塑造、規(guī)?；茉爝M行結合，形成既有政府也有市場，還有村民的合作組織的體系，是至關重要的。通過這個合作組織，實現(xiàn)生產、供銷、信用、服務、保障“五位一體”作用，城鄉(xiāng)循環(huán)才能夠真正搭建起來，才能真正走向城鄉(xiāng)融合。

重視縣城城關鎮(zhèn)的特殊作用

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，中國擁有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政單元38741個，其中建制鎮(zhèn)的數(shù)量是21157個，占比達到54.6%，跟1990年相比提高了36.1個百分點。建制鎮(zhèn)大致數(shù)量總體上穩(wěn)定在2萬個左右。

數(shù)據(jù)還表明，雖然建制鎮(zhèn)的人口進一步聚集，占全國總人口的比重保持了穩(wěn)步增長，但是在整個城鎮(zhèn)化人口中的占比出現(xiàn)了下降，說明中國城鎮(zhèn)化人口主力并未聚集到建制鎮(zhèn)，而是聚集到建制鎮(zhèn)以上的大中小城市和特大超大城市。同樣的，縣城城關鎮(zhèn)在進一步聚集農村人口的同時，仍然不是當前或者過去十年農村人口進城的主力聚集地區(qū)。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任、研究員高國力認為，建制鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化中承擔著不可替代但又獨特的功能和定位，下一步，應當加快推動縣城補短板、強弱項，提升城關鎮(zhèn)的集聚和輻射能級。力爭實現(xiàn)城關鎮(zhèn)在吸聚農民總量保持進一步穩(wěn)步提升的同時，也能夠提高城關鎮(zhèn)聚集的常住人口在全國城鎮(zhèn)人口中的占比，這就真正實現(xiàn)了縣城的就地城鎮(zhèn)化，有效分流和分擔了農村人口過于向特大超大城市、城市群和都市圈聚集所引發(fā)的問題。

具體而言，高國力指出，一是重點優(yōu)化城關鎮(zhèn)的生產功能：首先，著力強化提升城關鎮(zhèn)的生產功能，生產功能提升會對農民進城產生直接吸引力，創(chuàng)造大量就業(yè)崗位。很多縣城和城關鎮(zhèn)都存在著產業(yè)雷同、惡性競爭，要讓生產功能特色化進一步挖掘，也就是說很多縣城的城關鎮(zhèn)不一定追求生產功能的小而全，而應在特色生產功能和就業(yè)崗位創(chuàng)造上實現(xiàn)提升。其次，實現(xiàn)生產功能的集約化，縣城要避免一些城市前些年走過的粗放式“攤大餅”路徑，讓縣城的生產功能適度集約緊湊，重點通過園區(qū)的集約發(fā)展來落地體現(xiàn)，特別是結合綠色低碳發(fā)展的最新趨勢要求。再次，生產功能的適用化?？h城不應該盲目追求生產功能高端化，由于它自身人才、資本和市場化能力的約束，應當著力培育壯大適用的生產功能，引進相配套的、合適可行、能夠落地的產業(yè)、行業(yè)和企業(yè)，也包括新業(yè)態(tài)、新模式在城關鎮(zhèn)落地。

二是著力健全城關鎮(zhèn)的生活功能：首先，城關鎮(zhèn)生活功能要體現(xiàn)低成本，如果城關鎮(zhèn)的生活功能在沒有達到一定水平之前，卻走了很多城市走過的彎路，成本過于快速抬高，包括房價抬高，那將有可能降低農民進入城關鎮(zhèn)的動力。其次，生活功能要強調方便性，包括看病、出行、教育的便利，讓人感覺到生活在城關鎮(zhèn)比一般的建制鎮(zhèn)更方便快捷，同時避免了生活在特大、超大城市存在的各種麻煩和不便。再次，生活功能要強調舒適度。城關鎮(zhèn)應該著力瞄準小而美、特而優(yōu)，來設計生活功能的配套設施和配套業(yè)態(tài)。

三是整合挖掘城關鎮(zhèn)的綜合職能潛力和引力：城關鎮(zhèn)往往是縣域行政、信息、商務和文化中心，擁有一般建制鎮(zhèn)沒有擁有的歷史文化底蘊和內涵，所以，在這種情況下，城關鎮(zhèn)和目前很多省域的省會城市應該有相似之處，不應該盲目追求功能的大而全，追求經濟總量的快速擴張，而應該著力在功能的配套完善和特色優(yōu)勢上。城關鎮(zhèn)的發(fā)展也應著眼于縣域經濟的發(fā)展大局和城鎮(zhèn)體系格局，不追求經濟規(guī)模過快的上漲，重點挖掘和培育自身的特色優(yōu)勢功能和業(yè)態(tài)。

據(jù)中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛觀察，中心村和小城鎮(zhèn)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的主體形態(tài)，它實際上是鄉(xiāng)村“聚中有散”的落腳點。未來的中心村可能相對來說比較大，邊緣的村就慢慢消失了。人口聚集到中心村等地區(qū)，這個地區(qū)慢慢變得跟鎮(zhèn)一樣，小城鎮(zhèn)變成更高一級的中心村。這應該成為下一步鄉(xiāng)村振興的主要著力點和主體形態(tài)。

倪鵬飛強調，中國城鎮(zhèn)化進入了“聚中有散”的階段，縣域城鎮(zhèn)化實際上存在著極度分化，一部分縣域迎來加快發(fā)展、擴大發(fā)展的繁榮機遇，另外一些城鎮(zhèn)面臨衰退的挑戰(zhàn)。

因此，他認為，要實施差異化的縣域城鎮(zhèn)化策略，順應這一時期階段性規(guī)律，根據(jù)各地實際情景來做兩方面工作。

第一，如果一些城鎮(zhèn)是屬于人口向其擴散、向其聚集的城鎮(zhèn)，要采取措施給予積極的引入或推動?，F(xiàn)在的問題是，雖然人口和產業(yè)向這些地方流動，但這些地區(qū)存在著基礎設施和公共服務的短板，并且由于這些原因，產業(yè)和人口無法聚集到這些地區(qū)，導致人口還是繼續(xù)向大中城市聚集。第二，對于明顯存在著人口流失、產業(yè)衰退的城市，就是客觀上要衰落的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應該順應規(guī)律，無論是在行政區(qū)劃還是資源配置上都要做適度調整，要減少它的公共服務政策，因為明顯要衰落了的地方，不可能像撒胡椒面一樣，再進行大規(guī)模的基礎設施和公共服務配套。

（記者 張寒 編輯 王延春）