據《財經》記者了解，一份引領中國未來15年新型城鎮(zhèn)化道路的“頂層設計”規(guī)劃即將公布。4月28日，中國城市規(guī)劃設計研究院院長、全國工程勘察設計大師王凱在中國城市百人論壇2022春季論壇上透露，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021-2035年）》已通過，提出了“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”。

2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》作為中國第一輪城鎮(zhèn)化規(guī)劃正式發(fā)布。時隔八年，縣域經濟與城鎮(zhèn)化發(fā)展的路線圖將以新的思路呈現。王凱提出，新一輪規(guī)劃的一個亮點是特別提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展”，特別補充“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設：補短板強弱項、就地城鎮(zhèn)化”，強調“城鄉(xiāng)融合”，以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅持以工補農、以城帶鄉(xiāng)，推進城鄉(xiāng)要素雙向自由流動和公共資源合理配置。

2021年5月13日，江蘇淮安生態(tài)文旅區(qū)富城路勞務市場務工的農民工。圖/視覺中國

縣域經濟是中國區(qū)域經濟版圖中獨特又鮮明的存在。長久以來，縣域經濟飛速發(fā)展緩解了大中城市就業(yè)和社會管理的壓力，而能否處理好縣域發(fā)展和縣城建設的關系，將攸關城鎮(zhèn)化的空間格局和居民幸福感的提升。

近年來，包括江西婺源、江蘇睢寧、浙江松陽、山東曹縣在內的明星縣城，或依托當地旅游資源，或建立起別具一格的產業(yè)優(yōu)勢，在激烈的縣域競爭中脫穎而出，吸引了眾多關注目光。盡管一些縣城的快速崛起為人們所稱道，但是眼下更多縣城遭遇的各類發(fā)展瓶頸同樣不容忽視。不少縣城面臨著經濟衰退的挑戰(zhàn)：產業(yè)增長乏力、人才被大城市虹吸、規(guī)劃建設混亂無序、高質量發(fā)展還無從談起……

對于中國的多數縣城而言，轉型與發(fā)展的壓力尚存，實現高質量、可持續(xù)發(fā)展殊為不易。

許多知名村鎮(zhèn)研究專家指出，縣域地區(qū)人口就地、就近城鎮(zhèn)化的必要性日益凸顯。當前，尤為迫切的是，通過一系列經濟社會領域的大刀闊斧的改革，大力推動縣域地區(qū)就地、就近城鎮(zhèn)化，增強縣域對于產業(yè)和人才的吸引力，不斷縮小城市和鄉(xiāng)村的差距，實現城鄉(xiāng)之間的深度融合發(fā)展。

還需關注的是，種種變局之下，如何讓縣城運轉更為和諧有序？縣域經濟轉型如何擺脫困頓、持續(xù)向好？縣城產業(yè)發(fā)展的抓手是什么？近期，多位學者和專家對于中國縣域經濟的突破、變革和未來走向開出了極具針對性的藥方。

縣域就地城鎮(zhèn)化新趨勢

“過去的10年，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的邏輯是轉型和提質的邏輯，這與城鎮(zhèn)化發(fā)展的前30年有所不同?！蓖鮿P認為，如今縣城成為就地城鎮(zhèn)化的最重要載體，也成為農村居民購房的首選地，很多農村年輕人結婚的條件是在縣城買房，種種跡象均表明縣城成為城鎮(zhèn)化載體的重要方面。

王凱判斷，按照中央提出的“四化同步”，新型工業(yè)化、農業(yè)現代化、信息化成為下一步新型城鎮(zhèn)化工作的必然選擇。在此大背景下，縣域、縣城在中國城鎮(zhèn)化中的關鍵性作用不可替代。

隨著中國內外部發(fā)展環(huán)境的持續(xù)變化，走出一條自主、健康、可持續(xù)的發(fā)展道路是歷史的必然選擇，而“縣域、縣城、就地城鎮(zhèn)化”是這一選擇中的重要組成部分。

專家預測，到2035年、2050年，中國的城鎮(zhèn)化率將達到75%-80%，未來還有1.5億-2億左右的新增城鎮(zhèn)人口。在跨省區(qū)的人口流動趨緩、返鄉(xiāng)農民工回流的驅使下，滿足農民自身的發(fā)展需求以解決居住、就業(yè)、就學、養(yǎng)老等等問題，而推進的以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設顯得尤為重要。

中國人民大學教授、“三農”問題專家溫鐵軍回顧，21世紀初，“三農”問題成為黨和國家的重中之重，中央正式肯定了城鎮(zhèn)化，并且在“十一五”規(guī)劃中對縣域經濟發(fā)展賦予兩個重要支柱：一是中小企業(yè)發(fā)展，二是城鎮(zhèn)化發(fā)展。

溫鐵軍表示，第一，城市化與城鎮(zhèn)化并非同一回事。城鎮(zhèn)化是中國實現城市化的重要路徑。在中國以國內大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局中，鄉(xiāng)村振興首當其沖。必須抓好“鄉(xiāng)村振興”，把它作為國家戰(zhàn)略和應對全球化挑戰(zhàn)的壓艙石。

第二，過去中國依靠“三來一補”發(fā)展加工貿易型的外向型經濟，這種過度的對外依存導致中國被美國當成競爭對手加以防范，中國的外向型經濟發(fā)展方式肯定會受阻。因此，靠沿海城市承載過量人口來追求高速外向型增長的發(fā)展方式，很難繼續(xù)，這就是十九屆五中全會強調的“底線思維”。

第三，過去中國的城鎮(zhèn)化以大城市群為主要發(fā)展路徑，現在要轉向縣域經濟，特別是就地城鎮(zhèn)化的方式，同時，要關注生態(tài)產業(yè)化、產業(yè)生態(tài)化和生態(tài)資本深化?？h域經濟的內部要根據地理資源、環(huán)境條件等，考慮如何實現就地城鎮(zhèn)化。

在溫鐵軍看來，目前農村基本條件能夠符合一般城鎮(zhèn)化需求，比如說水、電、路、氣、寬帶等“五通進村”，已經基本實現了。接下來，應該打破過去城市化發(fā)展方式的局限，鼓勵更多市民下鄉(xiāng)，如果外來人口特別是城市人口下鄉(xiāng)達到一定比重，就應該允許這些地方就地城鎮(zhèn)化。

同時，通過就地城鎮(zhèn)化，允許形成不同的管理模式創(chuàng)新，形成各種主體多元互動治理方式的創(chuàng)新，而不要簡單地再把管理城市的政府體制照搬到就地城鎮(zhèn)化過程中。一方面，要發(fā)展縣域經濟，讓農民在“共同富裕”這個“新的百年大目標”中實現“農民獲得長期財產性收入”，這絕不是二次分配，而是一次分配。另一方面，所謂的“縣域經濟”應該是縣域范圍內空間生態(tài)資源的系統規(guī)劃，才能使產業(yè)發(fā)展變成不破壞社會環(huán)境、有利于實現“雙碳”目標的新產業(yè)類別。

數據顯示，2021年，中國全年的國內生產總值已達到110多萬億元，城市化率已經接近65%。更多專家提醒，現階段，有必要將滿足外出打工人群的精神需要提上議事日程。就地城鎮(zhèn)化便是滿足人們多元化、更高層次需求的良好路徑。

國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經濟部部長侯永志指出，在城鎮(zhèn)化早期，人們?yōu)檎业接兄呤杖氲臋C會，不得不背井離鄉(xiāng)，忍受與妻兒老小分離的痛苦。而在城鎮(zhèn)化的較高階段，由于社會財富已經有明顯增長，城鎮(zhèn)已有一定能力向人們提供更好的生活條件，家庭團聚也具備了一定的物質基礎。這個時候應該把滿足人們的精神需要作為推進城市化的重要任務。

侯永志認為，就地城鎮(zhèn)化需要在規(guī)劃引導下推進。中國的縣和縣城間區(qū)位條件、自然條件、人口規(guī)模千差萬別，要研究到底哪些城市和地區(qū)是可以就地城市化的，哪些地區(qū)不能。就地城鎮(zhèn)化做規(guī)劃，首先要與當地的情況相結合，要從更大的空間范圍內來看待、分析和統籌，要看看縣域之外有沒有大城市，周圍有什么樣的城市，這樣才能確定縣城或者建制鎮(zhèn)的功能定位和產業(yè)發(fā)展方向。

就地城鎮(zhèn)化在享受大城市輻射帶動作用的同時，還要避開大城市的虹吸效應。應當如何趨利避害？侯永志認為，一是要改善營商環(huán)境，二是要創(chuàng)造更舒適的生活環(huán)境，這個環(huán)境中有更多就業(yè)機會，這里的生活是慢節(jié)奏的，空間是田園式的，通過這種方式來使就地城鎮(zhèn)化既能享受到大城市帶來的好處，又能避免大城市虹吸效應帶來的負面影響。

縣城的高質量發(fā)展怎樣破局？

根據清華大學中國農村研究院副院長、教授何宇鵬的研究數據，從2011年開始，農民工流動發(fā)生了轉折性變化，省內流動比例提高到了52.9%，占到了異地流動的主體，這個數字過去幾年一直在上升，到2020年省內流動上升到了58.4%。在同樣的時間里，可以發(fā)現農民工增量是3000多萬，其中有2600多萬是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部實現的。雖然在這個時期，省內流動依然構成異地流動的主要方面，但從增量角度來講，鄉(xiāng)村內的流動成為主體，說明就地轉移開始成為吸納農民工最主要的來源。

如今，城市化外溢效應和工業(yè)化、信息化的疊加使得原來的城市化由核心地區(qū)向外圍地區(qū)擴散。同時，農業(yè)多功能性的顯現，使得鄉(xiāng)村發(fā)展也面臨新的市場增長機會，也使得就地城鎮(zhèn)化面臨新的機遇。

何宇鵬表示，第一，城鎮(zhèn)化外溢效應使得首位度城市發(fā)展和周邊縣城實現了一體的發(fā)展。比如，安徽合肥、湖南長沙、湖北武漢、河南鄭州首位度程度急劇增強，使得周邊縣域經濟得到很大的發(fā)展。和東部稍有區(qū)別，東部地區(qū)如長三角和珠三角的城市化，更多的是城市帶、城市群的發(fā)展，在中西部出現的是都市圈，尤其是都市圈對周邊地區(qū)的帶動作用，使得周邊縣域融入了都市圈的城市化過程中。

第二，工業(yè)化和信息化的疊加使得城市化圈子不斷由核心圈層向外擴大。到去年為止，淘寶村在全國有7000多個。這里面具有兩大特點。首先，工業(yè)和貿易加工傳統制造業(yè)產品，是從城市向鄉(xiāng)村地區(qū)轉移。比如，過去幾年江蘇的睢寧沙集鎮(zhèn)發(fā)展出電腦桌產業(yè)，青島平度市的大澤山鎮(zhèn)發(fā)展了假睫毛產業(yè)，浙江松陽大東壩鎮(zhèn)的簡易家具占到了全國80%的市場。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠自己勞動力優(yōu)勢，把城市里待不下去的產業(yè)轉移到農村，降低了生產成本。其次，城市需求特別分散，但是在城市里設貿易網點成本特別高的產品正轉移到農村生產。比較典型的山東曹縣生產戲服，這在城市里是需求非常分散的東西，集中到曹縣生產是規(guī)模很大的市場。通過這些發(fā)展，實際上把城市化地區(qū)再往外圍推。淘寶村的出現，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)再次回來了，也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展面臨重大的市場機遇。

第三，農產品、農業(yè)、農村生態(tài)由以前提供產品的功能向提供服務的功能轉變，而提供服務的功能極大增加了農民的非農就業(yè)機會和農村副產品的增加值，使得鄉(xiāng)村振興面臨新的市場發(fā)展機遇。典型地區(qū)比如婺源，以前種油菜是為了吃，但種油菜早就不具備產品競爭優(yōu)勢了。而油菜花作為一種觀賞鄉(xiāng)村旅游形態(tài)，發(fā)展反而很快。油菜花觀賞形成了全國性產業(yè)，除了婺源，在很多地區(qū)都有，這就形成了鄉(xiāng)村旅游的一系列觀賞產業(yè)的發(fā)展。

“如果市場是看不見的手，但同時它也是看得見的腳，這個腳就是農民工流動的腳步。從農民工流動的腳步，實際上可以看到勞動力要素市場的空間變化，還可以看到城市化空間分布變化和經濟發(fā)展趨勢，這是對未來中國城鎮(zhèn)化形態(tài)的啟示，同時也告訴人們未來城市化發(fā)展和人口分布動力在什么地方，以及未來城市化發(fā)展的政策應該遵循的著力點在哪里?！焙斡铢i總結道。

中科院地理所研究員陳明星根據“七普”統計數據所做的研究顯示，從2010年至2020年中國鄉(xiāng)村流出人口規(guī)模2.72億，相比“六普”時期的1.34億增長了一倍多。在流動的2.72億人口中，省外流動人口從“六普”時期的5500萬增加到“七普”的8200萬，省內流動人口從7800萬增加到1.9億。省外和省內流動人口的結構性變化，反映出過去十年中國跨省鄉(xiāng)村流動人口增幅出現減緩局面，而省內流動人口增幅快速增加，說明人口回流現象較明顯。

陳明星進一步把人口流動結構分成省內縣內和省內縣外兩方面，其中省內縣內流動大約占到35%，省內縣外流動占到64%。“七普”時期，農村流出的2.7億人去了哪里？他大致估算，省內縣內流動人口8200萬，省內縣外流動人口1億，跨省流動人口8200萬，其中，省內縣外的流動在其中體量稍大，并且表現出快速增加的態(tài)勢。

基于上述數據分析，陳明星認為，第一，中國現在的城鎮(zhèn)化率63.49%（七普數據），比全球平均水平高出一截，但中國城鎮(zhèn)化水平和主要發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化率相比，還有20%左右的差距和潛力。中國特色城鎮(zhèn)化要繼續(xù)邁向更高水平、更高質量的新型城鎮(zhèn)化。

第二，中國的城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興發(fā)展問題任重道遠，要進一步促進農村外出人口市民化。而縣域在城鎮(zhèn)體系中是非常重要的一個環(huán)節(jié)，它是城市和鄉(xiāng)村聯系的天然紐帶，縣域新型城鎮(zhèn)化在城鎮(zhèn)化過程中有著不可替代的作用，一方面有助于提升新型城鎮(zhèn)化建設的質量，另一方面縣城對于鄉(xiāng)村振興的輻射帶動作用可以進一步加強。

第三，要統籌推進異地城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化兩種途徑，才能更加有效實現人的城鎮(zhèn)化和農業(yè)轉移人口市民化。應把異地和就近城鎮(zhèn)化兩條道路各取其優(yōu)勢，統籌推進。

第四，當前，縣域新型城鎮(zhèn)化過程中出現若干問題，包括水平偏低、人氣不足、設施落后、產業(yè)乏力等，成為國家新型城鎮(zhèn)化建設的短板區(qū)域。未來改進的方向，首先是開展新時代縣域高質量新型城鎮(zhèn)化專項試點工作。其次要結合國家新基建計劃，對于縣城城區(qū)的教育、醫(yī)療、環(huán)境的基本公共設施水平進行專項建設提升。再次，推動符合條件的縣域撤縣設市，一哄而上肯定不對，一管就死也不行，對于一些符合條件的縣域還是要給予一些撤縣設市的機會，加大縣域產城融合和縣域特色經濟發(fā)展。

公開可查的數據顯示，中國縣城和縣級市加起來近2000個，它的建設用地幾乎占到所有建設用地的三分之一，產值也占到四分之一，住在縣城及縣級市的人口占比有三分之一。此外，縣城一直在國家歷史文化傳承中發(fā)揮重要的作用——中國國家歷史文化名城有140個，其中縣城就占了三分之一，大約有45個。

中國城市規(guī)劃設計院原總規(guī)劃師朱子瑜提出，縣城是未來城鎮(zhèn)化工作的重要環(huán)節(jié)，具有承上啟下的關鍵作用。要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點。

現如今，中國縣城建設的進展究竟如何？朱子瑜認為，縣城建設存在幾方面較為明顯的不足。第一，尺度失控。很多縣城都學大城市，以寬馬路、大廣場等方式來建設小縣城。第二，縣城密度失掉了應有的秩序。許多縣城不如想象般美好，有的也得了“城市病”。第三，一些縣城開始侵占生態(tài)空間，在文化上也缺少方向。

那么接下來，怎樣才能切實有效地提升縣城建設水平？朱子瑜稱，要學習歷史傳統、借鑒國際經驗，并做出中國縣城自身的探索。他結合國內外經驗梳理發(fā)現，中國新縣城建設中，山水格局、交往空間、慢行友好、韌性安全、鄉(xiāng)愁文脈等，都是縣城應該重點關注的格局?？傮w來看，構建中國特色人居環(huán)境，縣城要有一定的擔當。要在空間形態(tài)上呼應山水格局，景觀上表現得更加詩情畫意，城鎮(zhèn)風貌上要體現文脈和鄉(xiāng)愁，交往場所上要充滿小城活力。當然，縣城也可以用一些新技術，在低碳和可持續(xù)發(fā)展方面，小縣城也有可作為的地方。