假設(shè)三：政府雇員越少越好、機(jī)構(gòu)越小越好

政府越小，解決社會(huì)問(wèn)題或社會(huì)解決自身問(wèn)題的能力就越強(qiáng)，社會(huì)就越穩(wěn)定。這一古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的理論假設(shè)至今仍是許多人的信條。但事實(shí)上，小政府也許有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但它卻很可能在做大蛋糕的同時(shí)加劇分蛋糕的難度。

比較經(jīng)濟(jì)史的相關(guān)研究表明，人口越多，人均收入越高，司法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的作用也就越大，這些機(jī)構(gòu)的規(guī)模往往也隨之變大。19世紀(jì)德國(guó)社會(huì)理論家阿道夫?瓦格納（Adolf Wagner）的著名法則時(shí)至今日仍然適用， 資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致工業(yè)化和城市化的日益深化，社會(huì)對(duì)政府服務(wù)的需求也隨之水漲船高，這就要求政府提升公共服務(wù)能力。 因此，在穩(wěn)定充裕的財(cái)政資源之外，一支規(guī)模適當(dāng)、廉效兼?zhèn)涞恼蛦T隊(duì)伍同樣不可或缺。

在政府雇員方面，以羅斯福新政開(kāi)始前的1930年為界，1829至1929年，美國(guó)聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府公務(wù)員占全部就業(yè)人口的4.7%，1929年為6.42%；而在1939-1959年，這個(gè)比例達(dá)到9.5%，1989年為14.35%，1994年為14.53%。也就是說(shuō)，美國(guó)政府自新政后至今的公務(wù)員數(shù)目比新政前增加了三倍，達(dá)到每100名就業(yè)者就有近15名公務(wù)員的程度。1994年，聯(lián)邦政府的文職雇員已達(dá)287萬(wàn)人（僅國(guó)防部就有100萬(wàn)文職雇員），州與地方政府的雇員已達(dá)1617.1萬(wàn)人，兩者相加，美國(guó)每百人中約有6.8人為政府雇員。20世紀(jì)40年代（1939-1949）所增加的1148218人中，五角大樓公務(wù)員、郵局和退伍軍人管理局占90%，而1948年現(xiàn)役軍人數(shù)量激增至1446000人，幾乎是新政時(shí)期1939年的4.5倍。1948年至1973年的大政府?dāng)U張?jiān)?973年后漸趨緩慢，1995年末，聯(lián)邦雇員總數(shù)與1979年基本持平，州與地方政府雇員總數(shù)同期每年增長(zhǎng)1.82%（1973-1995），州與地方一級(jí)政府也更容易滋生官僚主義。 1947至1987年中，國(guó)防部文職雇員平均保持100萬(wàn)人，約占聯(lián)邦全部文職人員的三分之一，其開(kāi)支在1970年后就占全部聯(lián)邦物資與服務(wù)采購(gòu)的2/3到3/4。 二戰(zhàn)、冷戰(zhàn)、反恐使美國(guó)經(jīng)濟(jì)一直處在戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，軍事工業(yè)復(fù)合體推進(jìn)的各項(xiàng)事務(wù)變得不得觸碰，軍事計(jì)劃的發(fā)展，也使眾多社區(qū)和組織成為國(guó)防合同和軍事基地的既得利益者。

人口增長(zhǎng)、技術(shù)進(jìn)步、老年人口和城市人口增加等多重因素交互作用，共同導(dǎo)致了包括政府職權(quán)范圍在內(nèi)的政府規(guī)模擴(kuò)大。蒸汽機(jī)、發(fā)電機(jī)和內(nèi)燃機(jī)等技術(shù)進(jìn)步，導(dǎo)致在1900年以后，要求接受公共教育的普通人大大增加，在自由放任主義的最后三十年中（1900-1930），公共教育推進(jìn)速度在美國(guó)歷史上是最快的，這主要是市場(chǎng)體系所產(chǎn)生的需求：企業(yè)不大可能對(duì)人力資源進(jìn)行足夠的投資，生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步有賴(lài)于更高水平的教育，市場(chǎng)組織也迫切需要更多知識(shí)和人才。1930年之后，美國(guó)公共教育經(jīng)歷了三級(jí)跳：1944年《軍人權(quán)利法》推動(dòng)了退伍軍人上大學(xué)熱，社會(huì)輿論要求為嬰兒潮一代提高公共教育，以及女性上大學(xué)熱。這些因素最終在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域催生了一個(gè)規(guī)模龐大的公共教育部門(mén)，截至1990年，這一部門(mén)的直接雇員占全部社會(huì)就業(yè)的4%，在州與地方政府部門(mén)中，與教育有關(guān)的公務(wù)員約占42%。

各級(jí)政府都把公共教育界定為自己的首要職責(zé)，政府規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。1950-1970年間，各州用于公立初等和中等教育的開(kāi)支每年增長(zhǎng)5.35%，全職教育工作者最高每年增長(zhǎng)5.23%，總開(kāi)支的比例從22%提高到了29%；在政府雇員方面，州與地方全職雇員增幅遠(yuǎn)超平民勞動(dòng)者和聯(lián)邦文職雇員，在1950至1973年間，州與地方從事教育工作的人增長(zhǎng)更快，最高時(shí)占到州與地方政府雇員總數(shù)的55%，早在1960年就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)全部聯(lián)邦文職雇員，1973年總數(shù)達(dá)到200萬(wàn)之多。

高等教育大眾化也推動(dòng)了政府的擴(kuò)張。二戰(zhàn)后的頭幾年，1535萬(wàn)退伍軍人中有一半進(jìn)入高等院校，每年的入學(xué)率約占40%-50%。在所有18-24歲的年輕人中，1946年有10%上了大學(xué)，1960年提高到20%，1970年提高到30.6%。諸多因素共同推動(dòng)了這個(gè)進(jìn)程：女權(quán)運(yùn)動(dòng)、少數(shù)族群權(quán)利運(yùn)動(dòng)、運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)的城市經(jīng)濟(jì)提高了對(duì)就業(yè)者的要求，嬰兒潮一代高中畢業(yè)后上大學(xué)的期望，以及朝鮮和越南戰(zhàn)爭(zhēng)退伍軍人上大學(xué)政府的援助計(jì)劃，社會(huì)組織和社區(qū)發(fā)展教育的強(qiáng)烈愿望，以及人們對(duì)生活質(zhì)量的日益重視。與高等教育入學(xué)率擴(kuò)張平行展開(kāi)的是，公立學(xué)校持續(xù)發(fā)展，城市興起州立大學(xué)，公立社區(qū)學(xué)院大量涌現(xiàn)，數(shù)百萬(wàn)女性上了大學(xué)。1950年后，公立學(xué)院的入學(xué)率大大超過(guò)私立學(xué)院，從1950年的136萬(wàn)人猛增至1970年的511萬(wàn)人，增速超過(guò)同期的公立初等和中等教育。女性與男性入學(xué)比例，1940年為0.73：1，1950年為0.46：1（受惠于退伍軍人教育補(bǔ)貼計(jì)劃），1970年為0.7：1，1980年為1：1。

為了處理日益復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，有效回應(yīng)社會(huì)訴求，聯(lián)邦財(cái)政部（含國(guó)內(nèi)稅收總局）、聯(lián)邦司法部、聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司、州與地方警察局和消防局、市政環(huán)衛(wèi)與排污處理，這些大機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張也超過(guò)平民勞動(dòng)者的增長(zhǎng)速度。1953年，公共醫(yī)療服務(wù)組織、食品藥品管理局、再就業(yè)管理局和兒童問(wèn)題管理局，合并成為國(guó)民健康、教育與福利部，擁有3.5萬(wàn)工作人員。1977年，美國(guó)聯(lián)邦政府設(shè)立能源部，改變了能源分散管理的狀況，將燃油稅、高速公路、石油和核能納入統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制。運(yùn)輸管理部門(mén)的擴(kuò)張也一直持續(xù)到1970年。

20世紀(jì)50年代末至80年代初，消費(fèi)者保護(hù)組織大量涌現(xiàn)，各級(jí)政府也設(shè)立了各種消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。盡管1980年里根政府開(kāi)始推行放松規(guī)管政策，但到20世紀(jì)80年代末，聯(lián)邦與州政府的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)仍然在美國(guó)歷史上蔚為壯觀(guān)，這同樣推動(dòng)了美國(guó)大政府的興起。1975至1992年，環(huán)保局雇員年增長(zhǎng)率大大超過(guò)聯(lián)邦所有文職雇員的年增長(zhǎng)率，也明顯高于各州與地方政府文職雇員的年增長(zhǎng)率。

“福利體系”的制度性發(fā)展是美國(guó)政府規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張的最大部分，不僅在財(cái)政指標(biāo)上如此，在人員規(guī)模上同樣如此。福利部門(mén)的擴(kuò)張從未間斷，戰(zhàn)爭(zhēng)終會(huì)結(jié)束，但福利國(guó)家卻不會(huì)終止。福利國(guó)家建設(shè)推動(dòng)了大政府的發(fā)展，政府雇員的退休福利又成為福利國(guó)家社會(huì)保障體系最穩(wěn)健的一部分。1991年，政府文職人員的退休系統(tǒng)有2600萬(wàn)受益人，每十個(gè)美國(guó)人中就有一個(gè)受益人。 政府雇員及享受政府雇員退休待遇的人員數(shù)目不斷增加，也表明小政府已經(jīng)離美國(guó)遠(yuǎn)去，一個(gè)大政府已經(jīng)在美國(guó)興起了。

結(jié)  語(yǔ)

從職能范圍、財(cái)政收支與人員規(guī)模三個(gè)主要維度來(lái)看，自20世紀(jì)初尤其是30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條后的羅斯福新政以來(lái)，美國(guó)政府規(guī)模逐漸擴(kuò)張，美國(guó)政府越來(lái)越大。從胡佛到羅斯福，從預(yù)算平衡到赤字財(cái)政，從自由放任到國(guó)家干預(yù)，美國(guó)政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況和歷史趨勢(shì)都否定了自由放任主義關(guān)于政府規(guī)模的三大假設(shè)，政府管得最少越好、市城管得越多越好，政府預(yù)算越少越好、花錢(qián)最少越好，政府雇員越少越好、政府機(jī)構(gòu)越少越好，這些將市場(chǎng)法則視為上帝法則的19世紀(jì)文明的政治信條，也許曾經(jīng)支撐了早期資本主義時(shí)代的美國(guó)，但卻完全無(wú)法支撐現(xiàn)代資本主義所主導(dǎo)的現(xiàn)代美國(guó)，這在根本上是由于徹底的自由放任主義經(jīng)濟(jì)教條對(duì)人、自然和生產(chǎn)組織的嚴(yán)重傷害，必然從一開(kāi)始就激起來(lái)自社會(huì)大多數(shù)階級(jí)、群體和部門(mén)的自我保護(hù)訴求，這就是美國(guó)大政府興起的政治經(jīng)濟(jì)根源。

事實(shí)證明，如果盲目堅(jiān)持“小政府”的空洞信條，很可能會(huì)犯與胡佛類(lèi)似的錯(cuò)誤，他把自己的政策建立在經(jīng)濟(jì)不會(huì)下降的假設(shè)之上。20世紀(jì)的政府干預(yù)主義不是一兩個(gè)國(guó)家的曇花一現(xiàn)，而是在很多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家遍地開(kāi)花。無(wú)論批評(píng)者如何將干預(yù)主義視為洪水猛獸，它已經(jīng)變成了醫(yī)治兩次世界大戰(zhàn)、大蕭條這種全面政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)的藥方，贏(yíng)得社會(huì)大眾的充分認(rèn)可，它沖破了自由放任主義的阻力，將后者掃進(jìn)了歷史的垃圾堆，最終成為治理大規(guī)模復(fù)雜社會(huì)的現(xiàn)代國(guó)家不可逆轉(zhuǎn)的潮流。

20世紀(jì)80年代末90年代初的蘇東劇變，讓縮減政府規(guī)模成為一個(gè)時(shí)髦的口號(hào)，世界各國(guó)幾乎都希望通過(guò)削弱政府功能、減少政府職能、縮小規(guī)模、限制政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的干預(yù)，來(lái)推動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革。但是，20世紀(jì)90年代中期以后，問(wèn)題走向另外一個(gè)方向，人們意識(shí)到政府干預(yù)太多危害固然不小，但政府軟弱無(wú)能的后果更加嚴(yán)重。人口的增長(zhǎng)、社會(huì)就市場(chǎng)機(jī)制失靈達(dá)成共識(shí)，普遍要求政府干預(yù)，導(dǎo)致美國(guó)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的形式日漸增多、范圍日漸擴(kuò)大、機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張、雇員不斷增多。小政府、大社會(huì)的理想狀態(tài)，已經(jīng)在美國(guó)成為遙遠(yuǎn)的過(guò)去，如果它曾經(jīng)存在過(guò)的話(huà)。在解決社會(huì)問(wèn)題、回應(yīng)社會(huì)要求、舒緩社會(huì)壓力的過(guò)程中，美國(guó)政府已經(jīng)越來(lái)越大，這是一條不歸路，回頭已無(wú)可能。因此，沃克和瓦特認(rèn)為，20世紀(jì)末期之后的美國(guó)政府還將繼續(xù)擴(kuò)張下去。

事實(shí)上，政府的規(guī)模與效率并不是相互對(duì)立的。政府太大當(dāng)然不好，但小政府也并不見(jiàn)得效率就高，事實(shí)往往相反，沒(méi)有適當(dāng)規(guī)模的人來(lái)履行政府公共職能，該管的不管，只會(huì)加劇社會(huì)沖突。如果政府規(guī)模過(guò)大，難免會(huì)出現(xiàn)冗官冗員、官僚主義等等問(wèn)題，但是，如果政府規(guī)模過(guò)小，又難以真正使得政令暢通，難以滿(mǎn)足人民大眾日益提升的公共服務(wù)需求，難以處理經(jīng)濟(jì)衰退、貧富分化、犯罪激增、社會(huì)失衡、人心浮動(dòng)等直接威脅政治正當(dāng)性的重大問(wèn)題。現(xiàn)代西方國(guó)家一百多年來(lái)的政治發(fā)展歷史表明，不僅僅是美國(guó)，世界上各主要國(guó)家的公務(wù)員比重與財(cái)政收支比重都在增長(zhǎng)，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的范圍與程度也在擴(kuò)張，“小政府、大社會(huì)”已經(jīng)成為歷史，由于民眾要求政府解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的需求持續(xù)擴(kuò)大，以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活愈益復(fù)雜多樣，西方政府變得越來(lái)越大。

對(duì)于任何面對(duì)大規(guī)模復(fù)雜社會(huì)治理問(wèn)題的國(guó)家而言，更為實(shí)質(zhì)的問(wèn)題在于如何建設(shè)一個(gè)廉效兼?zhèn)涞挠行д?，而不是一味倒向縮減政府規(guī)模。如果成功縮小了政府規(guī)模，卻嚴(yán)重削弱了一個(gè)國(guó)家政府所應(yīng)該具備的政治能力，也就無(wú)法真正保障主權(quán)獨(dú)立、國(guó)家自主、社會(huì)安寧，無(wú)力推進(jìn)公平正義、社會(huì)團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧，無(wú)法提升人民的經(jīng)濟(jì)平等、社會(huì)安全和生活質(zhì)量，這樣的政府就會(huì)失去正當(dāng)性。歸根結(jié)底，如果沒(méi)有意識(shí)到現(xiàn)代大規(guī)模復(fù)雜社會(huì)對(duì)大政府的自然需求，國(guó)家與社會(huì)生活的很多方面就會(huì)南轅北轍、事與愿違。

【本文原載《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期，作者授權(quán)觀(guān)察者網(wǎng)轉(zhuǎn)發(fā)?！?