政府規(guī)模在現(xiàn)代政治場域反復(fù)出現(xiàn)、常議常新。規(guī)模大小主要是在比較意義上談的，現(xiàn)代國家通常比古代國家規(guī)模大，工業(yè)化國家往往比前工業(yè)化國家或正在工業(yè)化的國家規(guī)模大，市場經(jīng)濟(jì)國家也普遍比非市場經(jīng)濟(jì)國家規(guī)模大，因此，當(dāng)美國歷史學(xué)者約瑟夫?斯特雷耶（Joseph R. Strayer）感嘆現(xiàn)代人已經(jīng)無法想象沒有國家的生活的時(shí)候 ，實(shí)際上是在說現(xiàn)代人已經(jīng)無法想象小國寡民的生活，現(xiàn)代人無一例外都生活在一個(gè)大國之中。不過，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)尚未得到充分的認(rèn)識(shí)，大政府在不少人心目中總是和機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事等官僚主義現(xiàn)象關(guān)聯(lián)在一起，甚至成為利維坦傾向的代名詞，不少人還把美國看作“小政府、大市場”和“小政府、大社會(huì)”的典范。這實(shí)在是個(gè)不小的誤會(huì)，有必要認(rèn)真澄清。

美國的政府規(guī)模究竟如何？讓我們先做個(gè)整體判斷，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明， 在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國中，美國也許在政府收入與開支上算是小政府，但在雇員數(shù)量上卻并不是小政府，在發(fā)達(dá)國家中處于中等水平，比英國、法國等西歐大國和北歐諸國等十余國小，但比葡萄牙、愛爾蘭、意大利、荷蘭、德國、韓國、日本等十余國大，比很多發(fā)展中國家大得多，與中國相比更是一個(gè)明顯的大政府。

就美國自身而言同樣如此，早期資本主義時(shí)代的美國也許的確是小政府，但現(xiàn)代資本主義時(shí)代的美國已經(jīng)演變成為不折不扣的大政府。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國的兩位經(jīng)濟(jì)史學(xué)者約翰?F?沃克和哈羅德?G?瓦特合作出版了《美國大政府的興起》 一書，該書正是從這一事實(shí)出發(fā)，向我們解釋了美國政府在大蕭條、二戰(zhàn)、冷戰(zhàn)和福利國家建設(shè)背景下為什么會(huì)越來越大。盡管沃克和瓦特的判斷形成于20世紀(jì)末，盡管世界局勢(shì)與美國內(nèi)政都發(fā)生了較大變化，但其后至今的二十余年中，美國政府規(guī)模越來越大的總體趨勢(shì)并未止步，個(gè)中原因值得探究。

沃克和瓦特都是美國波特蘭州立大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，他們長期合作進(jìn)行美國經(jīng)濟(jì)史研究，尤其注重揭示美國政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長中的作用。瓦特更被稱為經(jīng)濟(jì)學(xué)家中的異議者，他認(rèn)為，自從20世紀(jì)40年代戰(zhàn)爭經(jīng)濟(jì)解體以來，美國政府通過擴(kuò)大公共開支，推進(jìn)各種旨在提高民眾福利的社會(huì)工程和公共計(jì)劃，深度介入了美國經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行，逐漸成為美國經(jīng)濟(jì)增長的必要?jiǎng)恿Α?兩位作者在該書中的基本觀點(diǎn)很簡單：完全自發(fā)調(diào)節(jié)的市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致大蕭條這一美國歷史上的最大噩夢(mèng)，自由放任主義就此宣告終結(jié)，以政府干預(yù)為主要特征的“反向保護(hù)運(yùn)動(dòng)”興起，引發(fā)了政府、市場與社會(huì)關(guān)系的大轉(zhuǎn)折，美國由此在人、財(cái)、事等諸方面走上了大政府之路。

沃克和瓦特沒有停留在對(duì)大政府的道德義憤上，他們通過邏輯縝密數(shù)據(jù)詳實(shí)的分析論證，揭示了美國政府規(guī)模越來越大的前因后果，否定了與政府規(guī)模有關(guān)的幾個(gè)流行假設(shè)，破除了美國“小政府、大社會(huì)”的迷思。

假設(shè)一：政府管得越少越好、市場管得越多越好

自由放任主義標(biāo)榜“守夜人國家”和“最小政府”，他們的理想是“政府管得越少越好，市場管得越多越好”，政府管得越少，權(quán)力就越小，個(gè)人私權(quán)受到政府公權(quán)侵犯的可能就越小，市場就越能自發(fā)實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等和充分就業(yè)。比如，其代表人物羅伯特?諾齊克就主張，國家不能管得比控制“暴力、偷竊、欺詐以及強(qiáng)制履行契約更多”。 政府最多只能做國家的守夜人，除了扶持企業(yè)發(fā)展、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)、維護(hù)契約自由、保障個(gè)人安全和國家安全之類打更站崗、看家護(hù)院的事務(wù)外，最好什么都不要管。舉凡收入和財(cái)富分配公平，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，促進(jìn)個(gè)人全面發(fā)展而非僅為市場提供勞動(dòng)力，提供教育機(jī)會(huì)，保障個(gè)人健康，提供體面的住房和合理的養(yǎng)老保障，促進(jìn)性別平等和族群和諧，提供宜居的環(huán)境等等，諸如此類強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)道德文化倫理的社會(huì)要求，政府不該回應(yīng)也回應(yīng)不了。管不了就不要管，管不好也不要管，隨其自然，看起來沒什么不妥。

但如此一來，現(xiàn)代國家所面臨的社會(huì)問題和社會(huì)壓力是否就能大事化小、小事化了呢？事情當(dāng)然不會(huì)這么簡單。沃克和瓦特筆下的美國經(jīng)濟(jì)史強(qiáng)調(diào)了事情的另一面：市場只能提供有形的產(chǎn)品、有價(jià)的商品，而社會(huì)更注重?zé)o形往往也無價(jià)的經(jīng)濟(jì)道德，人的歸屬感、穩(wěn)定感、安全感、獲得感、幸福感是不能買賣的。不講道德的市場是有缺陷的，而有缺陷的市場正是復(fù)雜社會(huì)諸多不公平、不安全因素的根源，如果一個(gè)政府執(zhí)行自由放任主義政策，為了保證企業(yè)利潤而反對(duì)保護(hù)工人利益，必然引發(fā)社會(huì)不滿進(jìn)而導(dǎo)致正當(dāng)性的流失?！案F則變，變則通”，美國政府要對(duì)社會(huì)壓力做出回應(yīng)，就必須告別商品交換的市場法則主導(dǎo)的19世紀(jì)文明，徹底改變自由放任主義政策。兩位作者指出，這一巨變從孕育發(fā)展到正式開始經(jīng)歷了三個(gè)階段：

1870-1900年是第一個(gè)階段，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和消費(fèi)萎縮面前，發(fā)起對(duì)鐵路運(yùn)輸、海運(yùn)、制造和金融等行業(yè)的巨型公司的有組織抗議，希望政府糾正市場的明顯缺陷，要求新政式的政府救濟(jì)和公共建設(shè)工程。農(nóng)民組織及以農(nóng)民為基礎(chǔ)的平民黨（Populist Party），成為要求政府矯正市場的先行者。

第二個(gè)階段是1901-1919年，進(jìn)步主義者強(qiáng)烈要求政府轉(zhuǎn)變觀念，干預(yù)市場運(yùn)行，采取國家行動(dòng)保障社會(huì)公正，立法限制恃強(qiáng)凌弱的私人公司，消除市場中明顯的經(jīng)濟(jì)不平等，這催生了美國歷史上第一次大規(guī)模的社會(huì)立法，涉及反腐、工作時(shí)限、食品藥品安全、最低工資、保護(hù)童工、鐵路運(yùn)費(fèi)控制、所得稅、選舉權(quán)以及公司行為監(jiān)管等方面。

最后是1920-1929年，這個(gè)階段既是自由放任主義的“黃金十年”，是約瑟夫?熊彼特所說的 “完整無損的資本主義”時(shí)期，也是不干涉主義的“末日余暉”，更是干預(yù)主義的助推期。在這十年中，政府縮小預(yù)算，撤銷了一戰(zhàn)時(shí)成立的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，幫助企業(yè)家們主導(dǎo)私人經(jīng)濟(jì)部門，軍隊(duì)隨意遣散退伍軍人，工人組織受到非難以及福利資本主義的拉攏，工會(huì)成員劇減，州與地方政府的福利立法幾近中止。共和黨四處宣揚(yáng)市場不會(huì)做壞事。商業(yè)企業(yè)及其辯護(hù)者制造了消費(fèi)者保護(hù)浪潮、宣傳耐用電子產(chǎn)品和汽車、鼓勵(lì)信用消費(fèi)分期付款，以此吸引中產(chǎn)階級(jí)和藍(lán)領(lǐng)階層的注意力。職業(yè)代言人和媒體熱衷于兜售持久繁榮，宣揚(yáng)商業(yè)階級(jí)的高度社會(huì)責(zé)任感，鼓吹任何旨在幫助下層民眾的政策都只會(huì)讓問題更嚴(yán)重。在自由放任主義的狂轟亂炸面前，中產(chǎn)階級(jí)和大多數(shù)美國人變得冷漠無情、麻木不仁，社會(huì)達(dá)爾文主義盛行一時(shí)：只要不是無能之輩，每個(gè)人都可以獲得經(jīng)濟(jì)成功，不成功就只能忍饑挨餓節(jié)衣縮食。在“黃金十年”里，巨型鋼鐵、化學(xué)醫(yī)藥、石油化工、電力、汽車、核能工業(yè)公司以及大規(guī)模生產(chǎn)模式，成為社會(huì)頂禮膜拜的偶像，自由放任主義發(fā)展到了極致。物極必反，隨著自由放任主義負(fù)外部性的逐漸顯現(xiàn)，社會(huì)成本日漸沉重，大蕭條終于到來。

大蕭條徹底扭轉(zhuǎn)了政府、市場與社會(huì)之間原來的自由放任主義經(jīng)濟(jì)關(guān)系，全面的經(jīng)濟(jì)危機(jī)粉碎了小政府、大社會(huì)的烏托邦，社會(huì)大眾不堪忍受并奮起反抗自我調(diào)節(jié)的市場體系的巨大威脅， 要求政府對(duì)社會(huì)動(dòng)蕩做出有力的回應(yīng)。自由放任、不加干預(yù)的時(shí)代一去不復(fù)返，美國早期資本主義時(shí)代的市場體系瓦解了，美國經(jīng)濟(jì)走向混合經(jīng)濟(jì)時(shí)代， 美國政府開始用干預(yù)主義來回應(yīng)來自社會(huì)大眾的自我保護(hù)訴求。

新政政府制定并執(zhí)行了一系列主張國家干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的法律和公共政策，開始聲稱自己有責(zé)任推行讓全社會(huì)滿意的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，保障經(jīng)濟(jì)的長期增長，打破了私人投資才是經(jīng)濟(jì)增長根本動(dòng)力的舊觀念。除了賦予人們經(jīng)濟(jì)信心以外，新政政府還對(duì)工作時(shí)間、最低工資、流行病、污水處理、飲用水安全、食品安全、能源、城市、犯罪、高等教育、國民健康、生活質(zhì)量、環(huán)境破壞、種族歧視、通貨膨脹等城市化所加劇的社會(huì)問題進(jìn)行國家干預(yù)，致力于為人們提供基本的社會(huì)安全和生活保障，糾正嚴(yán)重失衡的勞資關(guān)系，追求社會(huì)和諧。在這些舉措中，福利體系成為國家干預(yù)社會(huì)最重要的組成部分，成為通過政府干預(yù)矯正存在嚴(yán)重缺陷的早期資本主義的關(guān)鍵，1935年《社會(huì)保障法》、《美國勞資關(guān)系法》和1938年的《公平勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法》是其中的代表作。

新政的大規(guī)模推進(jìn)，也改變了美國的經(jīng)濟(jì)觀念。自由放任主義堅(jiān)持市場是一只看不見的手，具有交換稟性的個(gè)體通過與他人交換自身勞動(dòng)的剩余產(chǎn)品來滿足自身需要，這種經(jīng)濟(jì)理性指引下的經(jīng)濟(jì)人的利己之舉卻實(shí)現(xiàn)了利他的社會(huì)效用，如果讓每個(gè)企業(yè)主在完全競爭的市場環(huán)境中發(fā)揮生產(chǎn)與分配的管理者的作用，放任他們?nèi)f(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，就可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源的最優(yōu)化配置，就可以最有效地實(shí)現(xiàn)社會(huì)普遍繁榮 。但是，隨著現(xiàn)代工商企業(yè) 的興起，職業(yè)經(jīng)理人的“看得見的手”取代了市場的“看不見的手”，他們控制著作為現(xiàn)代市場基本要素的大型企業(yè)的豐富資源。  換言之，與單純的市場原則不同，企業(yè)管理者在資源配置中扮演了更重要的角色，與市場上的協(xié)調(diào)相比，管理上的協(xié)調(diào)帶來了更大的生產(chǎn)力、更低成本和更高的利潤。與自由放任相比，科學(xué)有效的協(xié)調(diào)管理并不是一個(gè)壞東西。

結(jié)果就是，美國政府在美國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中的作用不斷強(qiáng)化，政府與市場、社會(huì)相互影響，經(jīng)由各種代理機(jī)構(gòu)和財(cái)政預(yù)算、行政管理等多重渠道得以實(shí)現(xiàn)。與20世紀(jì)30年代以前的美國相比，新政自由主義之下的美國政府管得越來越多，至少包括下述三大方面 ：首先，直接提供公共服務(wù)，涉及教育、就業(yè)、貸款、勞動(dòng)培訓(xùn)、失業(yè)救濟(jì)、食品補(bǔ)貼、醫(yī)療、養(yǎng)老金、福利、郵政、水利和國防等領(lǐng)域。其次，通過行政手段在特殊經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中指導(dǎo)資源配置，比如基礎(chǔ)建設(shè)貸款、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目信貸、土地保護(hù)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、出口支持、住宅建設(shè)支持、支持商業(yè)銀行發(fā)展、海運(yùn)補(bǔ)貼、航運(yùn)補(bǔ)貼等。最后，采取行政與法律手段確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，比如設(shè)立聯(lián)邦存貸款保險(xiǎn)公司、聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司、證券交易委員會(huì)（1934年）、聯(lián)邦通訊委員會(huì)（1934年），制定了公益控股公司法（1935年）、《國家勞資關(guān)系法》（1935年）、《違禁油料法》（1935年）、《汽車運(yùn)輸法》（1935年）、聯(lián)邦海運(yùn)委員會(huì)（1936年）、《禁止制造商和批發(fā)商給大買主優(yōu)惠折扣或回扣法》（1936年）和《煙煤法》（1937年）等等。