此外，在引進時期因堅持自主研發(fā)道路而不被重用的一些國有企業(yè)（如株洲所）又重新獲得重視。高鐵產(chǎn)業(yè)內(nèi)部形成了以四方、長客、唐客3個主機廠為龍頭，30個配套廠為骨干，500多家相關企業(yè)組成的龐大創(chuàng)新主體。

2006年以后，在國家發(fā)改委、科技部和原鐵道部的統(tǒng)籌支持下，還新建了十幾個與高鐵有關的國家級實驗平臺，在高鐵自主創(chuàng)新過程中也發(fā)揮了關鍵作用。上述努力的結果，是于2010年成功研制出了第二代中國高速動車組“和諧號CRH380系列”，實現(xiàn)了高鐵技術的自主創(chuàng)新。

在中國高鐵實現(xiàn)自主創(chuàng)新后，2011年，由于劉志軍下臺和7·23甬溫線特大交通事故的發(fā)生，社會輿論開始質(zhì)疑高鐵技術，呼吁對政企合一的鐵道部進行改革。在2013年的機構改革中，鐵道部的職能被一分為三，新成立的中國鐵路總公司（簡稱中鐵總）承擔了原鐵道部的企業(yè)職責。

這一時期是高鐵行業(yè)處于社會批評的風口浪尖的時期，也是原鐵道部（中鐵總）在政府內(nèi)競爭中陷入低谷的時期，科技部此時發(fā)揮了關鍵的產(chǎn)業(yè)領航者的作用。北京大學政府管理學院教授路風指出，在鐵道部被撤而中鐵總保持低調(diào)的時候，只有科技部“力挺”高鐵，一時間，科技部成為高鐵的“旗手”。2012年5月29日，在科技部的推動下，中國高速列車產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟正式成立。這一聯(lián)盟的成立，增強了科技部作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展領航者的地位。

不過，在政府內(nèi)競爭中，原鐵道部或中鐵總與科技部等其他部委的地位和作用存在微妙的區(qū)別。相對而言，科技部等部門主要起著產(chǎn)業(yè)引導者的作用，即通過產(chǎn)業(yè)政策來制定創(chuàng)新目標、選擇技術路線、設立項目課題或提供專項資金扶持創(chuàng)新等。

與科技部等部委相比，原鐵道部的地位和作用更為特殊，除了制定和推行產(chǎn)業(yè)政策外，還是高鐵的唯一用戶，更有能力扮演產(chǎn)業(yè)內(nèi)系統(tǒng)集成者或創(chuàng)新體系建構者的角色，直接協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工，參與產(chǎn)品的價值創(chuàng)造。這種特殊地位和作用使得原鐵道部（或中鐵總）有可能經(jīng)過一段相對沉寂后創(chuàng)造機會重新奪回高鐵發(fā)展的主導權。

2012年，原鐵道部組織企業(yè)、高校和科研院所進行探討，提出了發(fā)展“標準動車組”的戰(zhàn)略。此后，在“標準動車組”項目的開展過程中，繼承了鐵道部企業(yè)職能的中鐵總發(fā)揮了產(chǎn)業(yè)內(nèi)系統(tǒng)集成者和標準制定者的職能，要求中車集團下屬的企業(yè)向中鐵總報送關鍵的技術規(guī)格和參數(shù)，然后再由中鐵總通過鐵科院的評審來決定是否采納。這樣一來，中鐵總就通過該戰(zhàn)略的組織和實施，在產(chǎn)業(yè)內(nèi)確立了新的領航和協(xié)調(diào)權力。

開往世界的中國高鐵。圖源：CCTV

“標準動車組”概念形成后，科技部一度持反對立場，認為和諧號動車組（CRH380系列）已經(jīng)在自主創(chuàng)新上達到相當?shù)母叨?，應該在這個基礎上繼續(xù)前進，而不是調(diào)整參數(shù)開發(fā)“標準動車組”。

中鐵總力排眾議，以開發(fā)“標準動車組”戰(zhàn)略為抓手，在2017年成功研制出新一代標準動車組“復興號”，借此重新取得了高鐵發(fā)展的主導權。路風就此指出，“復興號”成為中鐵總以“總設計師”身份領導的新一輪自主創(chuàng)新，它既可以把全盤引進和科技部支持自主開發(fā)的歷史“翻頁”，又可以讓中鐵總重新主導高速列車的開發(fā)。

不同政府部門通過各自戰(zhàn)略展開的競爭，也是對產(chǎn)業(yè)政策作出自主“詮釋”的過程，這些競爭有可能誘發(fā)與之相應的知識生產(chǎn)。在此意義上，這一競爭和下一節(jié)討論的地方政府間競爭類似，可視作某種“局域性知識”（或地方性知識）的生產(chǎn)機制。這種局域性知識是與構成一切產(chǎn)業(yè)政策前提的國家擁有的集體知識相對而言的，在產(chǎn)業(yè)政策演進過程中，這些局域性知識如果能被有效地協(xié)調(diào)，用于生產(chǎn)新的集體知識，將成為影響產(chǎn)業(yè)政策績效的重要因素。

三、地方政府間競爭

地方政府的戰(zhàn)略投資有兩重含義，第一，為了招商引資，地方開展了以“經(jīng)營城市”為名的戰(zhàn)略性投資。地方政府為招商引資而支付的成本，可以視為一種投資，這是因為，政府的相關支出一方面對企業(yè)的固定資本投資產(chǎn)生了巨大的激勵效應，另一方面又通過稅收增長、股權增值、土地升值等多種方式增加了政府收入，正是在這個意義上，地方政府的支出是為了取得未來預期收益的投資行為。

第二，除了經(jīng)營城市之外，地方政府還在更為直接的意義上扮演了戰(zhàn)略投資者的角色，這指的是地方政府利用地方國有資本和國有企業(yè)，對戰(zhàn)略性基礎性行業(yè)進行投資。地方政府開展這種戰(zhàn)略性投資具有某種優(yōu)勢，因為相對于上級政府，地方政府擁有更多的與本地發(fā)展相關的知識和信息；相對于社會投資者，地方政府更愿意承擔有較高不確定性和較長時間視野的投資。

由于地方政府的上述作用，產(chǎn)業(yè)政策就必須和央地關系、地方政府競爭相結合來考察。臺灣省“中研院”人文社會科學研究中心研究員瞿宛文曾就此提出，與日韓等東亞發(fā)展型國家的兩層級體制不同，中國的產(chǎn)業(yè)政策體制是多層級體制。所謂兩層級體制是指，中央政府是產(chǎn)業(yè)政策的制定和執(zhí)行者，地方政府通常不參與產(chǎn)業(yè)政策過程，這樣一來，中央政府相關經(jīng)濟部門的官僚就直接面對產(chǎn)業(yè)界。

與此不同，中國的龐大規(guī)模難以實行兩層級的產(chǎn)業(yè)政策體制，中國的體制可以稱作“中央出政策，地方去執(zhí)行”的多層級模式。中央面對各地政府的實驗結果，會主動或被動擇優(yōu)采納，也就出現(xiàn)了“地方實驗-中央擇優(yōu)采納”的多層級產(chǎn)業(yè)政策體制。

中國汽車業(yè)在2004年前后的政策變化，是上述概念形成的重要經(jīng)驗基礎。1994年，國家出臺了第一個《汽車產(chǎn)業(yè)政策》，鼓勵大型國有汽車企業(yè)與國外汽車企業(yè)開展合資經(jīng)營，并以汽車生產(chǎn)目錄的形式嚴格限定了汽車生產(chǎn)廠商的資格和汽車的型號，重點扶持“三大”和“三小”。

“三大”指的是一汽、二汽和上汽，“三小”指的是北汽、天汽和廣汽。在這樣的產(chǎn)業(yè)政策下，上世紀90年代，上汽-大眾的桑塔納、一汽-大眾的捷達和神龍公司的富康得以長期壟斷國內(nèi)轎車市場。在汽車生產(chǎn)目錄以外的其他企業(yè)只能以微型汽車的名義生產(chǎn)汽車。為了發(fā)展，一些企業(yè)開始想方設法擠入轎車生產(chǎn)行列，其中，奇瑞汽車的發(fā)展故事就是一個典型代表。

奇瑞汽車股份有限公司于1997年3月成立，是安徽省和蕪湖市政府投資的國有獨資汽車企業(yè)。1999年12月，第一輛奇瑞風云轎車下線；2000年，奇瑞汽車產(chǎn)量達2000多輛。然而，轎車雖然生產(chǎn)出來了，奇瑞卻面臨一個難題：沒有汽車準生證，登不上國家轎車生產(chǎn)目錄，從法律上講也就無法在全國銷售。

為解決這一難題，奇瑞通過游說上級政府，“掛靠”到上汽集團。2001年初，奇瑞將注冊資本的20%（約3.5億元）無償劃給上汽集團，通過股權轉(zhuǎn)讓的形式正式加入了上汽集團，獲得了“轎車生產(chǎn)準生證”，公司也更名為上汽奇瑞。

在與上汽集團聯(lián)姻之后，奇瑞“風云”一下子打開了市場，迅速走上大批量生產(chǎn)軌道，以定價低于桑塔納等“老三樣”三分之一的市場價格參與市場競爭。2001年全年，奇瑞轎車銷量達2.82萬輛（占市場份額的3.9%），銷售額達20多億元；2002年，銷量達5.02萬輛（占市場份額的4.45%），銷售額達40多億元。

奇瑞汽車解答媒體提問。圖源：中央廣電總臺國際在線

以奇瑞、吉利等為代表的自主品牌汽車的發(fā)展，對國家產(chǎn)業(yè)政策的演化起到了推動作用。2004年，國家發(fā)展和改革委員會出臺新的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，明確支持本土自主品牌汽車的發(fā)展。此前的2003年6月，奇瑞退出上汽集團；9月，國家發(fā)改委發(fā)布公告，同意上汽集團奇瑞汽車有限公司生產(chǎn)已列入《公告》的所有產(chǎn)品，企業(yè)名稱也由“上汽集團奇瑞汽車有限公司”更改為“奇瑞汽車有限公司”。

2004年前后中國汽車產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變，突出了地方政府在產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行和制定過程中的重要作用。多層級產(chǎn)業(yè)政策體制中的中央和地方互動，在相當程度上可以看作一種集體知識的生產(chǎn)和協(xié)調(diào)機制。

在舊的計劃經(jīng)濟思維和政策工具的約束下，中央決策者往往缺少制定合理的產(chǎn)業(yè)政策所需的知識，這一缺點現(xiàn)在為地方政府競爭的實踐所彌補。地方政府競爭帶來的產(chǎn)業(yè)內(nèi)部新事象或行為的多樣性，同時也伴隨著“地方性知識”的生產(chǎn)，這種知識如果能得到尊重和利用，將有助于克服產(chǎn)業(yè)政策制定過程中的主觀性。

從這一角度來看，近年出現(xiàn)的林毅夫和張維迎有關產(chǎn)業(yè)政策有效性的爭論，在很大程度上是不切題的，因為爭論雙方都沒有將多層級產(chǎn)業(yè)政策體制以及上一節(jié)談論的政府內(nèi)競爭納入其視野。