【文/ 孟捷 張梓彬】

產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施是社會主義市場經(jīng)濟(jì)中國家經(jīng)濟(jì)治理的重要內(nèi)容，在貫徹社會主義生產(chǎn)目的、克服市場失靈和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。從表面來看，產(chǎn)業(yè)政策體現(xiàn)為特定目標(biāo)和手段相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)政策體系，進(jìn)一步考察則會發(fā)現(xiàn)，這一體系又與特定的制度形式相結(jié)合，形成了產(chǎn)業(yè)政策體制。

這些制度形式可從兩方面來考察，一方面，社會主義初級階段的根本領(lǐng)導(dǎo)制度（黨的領(lǐng)導(dǎo)）和基本經(jīng)濟(jì)制度是產(chǎn)業(yè)政策體制賴以形成的一般制度基礎(chǔ)；另一方面，在這些一般性制度的基礎(chǔ)上，又會形成更為特殊的制度，即本文所稱的中介性制度。

筆者曾將后一類制度稱作前一類制度賴以實現(xiàn)的制度中介，因為一般性制度通常是這些特殊性制度的前提或構(gòu)成要素。這些中介性制度具體地界定了中國特色產(chǎn)業(yè)政策體制的風(fēng)貌。有四種中介性制度是最值得關(guān)注的，分別是建構(gòu)性市場、中國特色社會主義資本市場、政府內(nèi)競爭和地方政府間競爭。

這四項制度是相互聯(lián)系的，其中建構(gòu)性市場居于核心的位置。中國特色社會主義資本市場是為建構(gòu)性市場服務(wù)的，兩個市場的結(jié)合是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下國家經(jīng)濟(jì)行為規(guī)律的體現(xiàn)。而兩類競爭，即政府內(nèi)競爭和地方政府間競爭，也是以建構(gòu)性市場的發(fā)展為前提和歸宿的。對這些中介性制度的考察有助于我們理解，中國特色產(chǎn)業(yè)政策體制何以可能發(fā)展為一種以充分發(fā)揮市場決定性作用為前提的新型舉國體制。

一、建構(gòu)性市場

建構(gòu)性市場是在戰(zhàn)略性基礎(chǔ)性部門形成的特殊市場形態(tài)。中國高鐵和新能源汽車的自主創(chuàng)新，可以作為建構(gòu)性市場的例證來看待。筆者曾就高鐵部門建構(gòu)性市場的發(fā)展作過專門分析，提出該市場在協(xié)調(diào)分工、推動集體學(xué)習(xí)和創(chuàng)新方面有如下特點。

首先，以原鐵道部為代表的國家機(jī)關(guān)不僅作為上層建筑，而且作為“嵌入”建構(gòu)性市場的經(jīng)濟(jì)主體發(fā)揮作用，通過持續(xù)的改革在行業(yè)內(nèi)建立了一種相對成熟而穩(wěn)定的分工協(xié)調(diào)模式，這一模式有別于傳統(tǒng)的計劃協(xié)調(diào)，也不同于純粹的市場協(xié)調(diào)，而是一種基于市場的組織化協(xié)調(diào)。

高鐵產(chǎn)業(yè)內(nèi)的分工高度專業(yè)化，企業(yè)之間的資產(chǎn)互補(bǔ)性和技術(shù)互補(bǔ)性極高，產(chǎn)業(yè)鏈上下游的利益沖突相對較少，合作相對頻繁，在復(fù)雜產(chǎn)品系統(tǒng)的各個層次上都能夠形成中心性很高的、穩(wěn)定的合作網(wǎng)絡(luò)。

這一網(wǎng)絡(luò)有兩層結(jié)構(gòu)：首先，原鐵道部（或中鐵總）是整個高鐵大型技術(shù)系統(tǒng)合作網(wǎng)絡(luò)的中心節(jié)點，以頂層用戶的身份，聯(lián)結(jié)工程建設(shè)、高鐵裝備和通信信號企業(yè)，圍繞高鐵系統(tǒng)創(chuàng)新目標(biāo)開展合作；其次，在移動裝備、固定設(shè)備、信號控制等子系統(tǒng)領(lǐng)域，總成企業(yè)則發(fā)展為中心節(jié)點，與專業(yè)化供應(yīng)商以及相關(guān)科研機(jī)構(gòu)達(dá)成穩(wěn)定的互信合作，形成了中國制造業(yè)中少見的“關(guān)系型供應(yīng)鏈”，也就是企業(yè)間網(wǎng)絡(luò)或有組織的市場。

根據(jù)國鐵集團(tuán)公布的《新時代交通強(qiáng)國鐵路先行規(guī)劃綱要》，到2035年，中國高鐵里程將達(dá)到約7萬公里。圖源：人民日報

第二，原鐵道部（或中鐵總）在高鐵建構(gòu)性市場的發(fā)展中，承擔(dān)了與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展相關(guān)的不確定性（市場不確定性和技術(shù)不確定性）。

在高鐵發(fā)展過程中，體現(xiàn)社會主義生產(chǎn)目的的國家規(guī)劃和投資政策從需求側(cè)型構(gòu)了建構(gòu)性市場?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》和《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》等政策的出臺，改變了高鐵創(chuàng)新的技術(shù)路徑，使其從供給驅(qū)動型創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為需求拉動型創(chuàng)新，同時也為高鐵產(chǎn)品提供了有保障的需求，以克服市場的不確定性。

在此過程中，原鐵道部不僅作為關(guān)鍵用戶，向企業(yè)提供訂單，促使企業(yè)圍繞用戶需求開發(fā)高速動車組，而且發(fā)揮了用戶創(chuàng)新的作用，推進(jìn)了高鐵核心零部件和軟件系統(tǒng)實現(xiàn)國產(chǎn)化和商業(yè)化，以及打造具有完全自主知識產(chǎn)權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)化動車組。

原鐵道部始終強(qiáng)調(diào)高鐵裝備和動車組研制必須達(dá)到商業(yè)化應(yīng)用水平，因此需要在密集試驗、批量應(yīng)用中發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。這種以商業(yè)化導(dǎo)向的高強(qiáng)度學(xué)習(xí)過程為中國高鐵高效地實現(xiàn)自主創(chuàng)新創(chuàng)造了必要條件。

高鐵技術(shù)研發(fā)的商業(yè)化導(dǎo)向也促使高鐵產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新主體發(fā)生了改變，即由早期的以科研機(jī)構(gòu)創(chuàng)新為主導(dǎo)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐云髽I(yè)創(chuàng)新為主導(dǎo)。

在高鐵建構(gòu)性市場中，基于市場的組織化協(xié)調(diào)，還形成了有利于企業(yè)集體學(xué)習(xí)和創(chuàng)新的激勵結(jié)構(gòu)，延長了企業(yè)決策的時間視野，促進(jìn)企業(yè)投資于以“產(chǎn)品開發(fā)平臺”為代表的專用性技術(shù)，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集體目標(biāo)開展創(chuàng)新與合作，最終克服了創(chuàng)新過程固有的技術(shù)不確定性。

新能源汽車的發(fā)展提供了建構(gòu)性市場的另一例證。自20世紀(jì)90年代開始，我國新能源汽車的發(fā)展走過了30年的發(fā)展歷程。2015年，新能源汽車滲透率突破1%，標(biāo)志著我國新能源汽車技術(shù)基本成熟；2019年滲透率突破5%，標(biāo)志著供應(yīng)鏈基本成熟；2022滲透率突破20%，標(biāo)志著產(chǎn)業(yè)進(jìn)入高速規(guī)模化發(fā)展階段。我國連續(xù)8年成為全球最大的新能源汽車生產(chǎn)消費國，新能源汽車銷量從2011年不到6000輛到2022年688.7萬輛，增長了1000倍以上。

與高鐵不同，學(xué)術(shù)界關(guān)于新能源汽車的發(fā)展研究偏少，目前還沒有出現(xiàn)公認(rèn)的代表性研究成果。不過，依循上文介紹高鐵的思路，我們也可以從協(xié)調(diào)分工、克服技術(shù)和市場兩個不確定性的角度，看待政府產(chǎn)業(yè)政策之于新能源汽車發(fā)展的作用。

上世紀(jì)九十年代始，我國開始著力探索一條能夠成為世界汽車大國的跨越式發(fā)展道路，在中央大力支持下，從“八五”到“十一五”連續(xù)四個“五年計劃”期間，以國家計委、科技部等部委為主導(dǎo)，持續(xù)投入科研經(jīng)費，推進(jìn)電動汽車研究，形成了中央政府部門協(xié)同高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)持續(xù)進(jìn)行科研攻關(guān)，開發(fā)新能源汽車（當(dāng)時稱為電動汽車）相關(guān)技術(shù)的體制。

經(jīng)過四個五年計劃（規(guī)劃）的持續(xù)攻關(guān)，我國基本掌握了電動汽車的關(guān)鍵核心技術(shù)，初步形成了15萬輛電動汽車整車和關(guān)鍵零部件生產(chǎn)能力，體現(xiàn)了國家在供給側(cè)為創(chuàng)造新能源車市場所做的努力。