糾正扭曲之手：大國(guó)治理的現(xiàn)在與未來

一個(gè)大國(guó)恰恰因?yàn)榇?，所以其治理在本質(zhì)上都逃不開空間治理。在不斷發(fā)展的中國(guó)，雖然通過改革開放實(shí)現(xiàn)了高速發(fā)展，逐漸走向空間集聚和地區(qū)間人均平衡，但其起點(diǎn)卻是一個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)社會(huì)。由這個(gè)起點(diǎn)所塑造的體制和人們的觀念都習(xí)慣了經(jīng)濟(jì)和人口在空間上的均勻分布，卻難以適應(yīng)由經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化和全球化帶來的經(jīng)濟(jì)集聚。面向未來，有必要分近期、中期和遠(yuǎn)期來討論大國(guó)治理結(jié)構(gòu)如何進(jìn)行改革，來最大程度地追求長(zhǎng)期、全局、多維的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）近期：改革激勵(lì)和中央?yún)f(xié)調(diào)

一段時(shí)間以來，已經(jīng)開始在做的就是實(shí)施地方官員考核指標(biāo)的多元化和問責(zé)制。指標(biāo)多元化可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)之上引入公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等多維指標(biāo)。對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件不好的地區(qū)，如果它的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等等，或者承擔(dān)的是國(guó)防安全這樣的職能（特別是在邊境地區(qū)），就必須要弱化它的經(jīng)濟(jì)總量和稅收目標(biāo)，轉(zhuǎn)而激勵(lì)地方政府去追求人均的收入和其他多維的生活質(zhì)量。

但是其中的難題是，不同目標(biāo)之間有可能仍然在短期存在沖突，即便不存在沖突，也很難在不同目標(biāo)之間設(shè)定符合人民追求的權(quán)重。所以，指標(biāo)的多元化只是改進(jìn)，但不能取代回應(yīng)基層訴求的制度建設(shè)（見后文討論）。同時(shí)，官員問責(zé)制的建立和實(shí)施，可以用來解決發(fā)展目標(biāo)短期化的問題。尤其是那些不可定價(jià)的方面，居民并無完全信息進(jìn)行評(píng)價(jià)，而且容易“事不關(guān)己、高高掛起”，例如地方所出現(xiàn)的腐敗、債務(wù)增長(zhǎng)等等，有必要建立起自上而下的問責(zé)制，避免地方政府的短期化行為。

僅僅進(jìn)行地方官員激勵(lì)和考核機(jī)制的改革，即使有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也未必能很好地實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。在中國(guó)，六個(gè)方面的因素決定了在中央層面統(tǒng)一協(xié)調(diào)各區(qū)域發(fā)展的必要性。（1）協(xié)調(diào)區(qū)域間的發(fā)展政策。地方政府僅基于本地局部經(jīng)濟(jì)總量最大化的發(fā)展路徑可能偏離地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，因此，需要在中央層面對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)進(jìn)行協(xié)調(diào)，按各地發(fā)展條件劃分主體功能區(qū)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域發(fā)展格局。（2）克服空間外部性。在生產(chǎn)要素的跨地區(qū)流動(dòng)過程中，生產(chǎn)要素產(chǎn)生回報(bào)的地區(qū)和生產(chǎn)要素積累（比如教育產(chǎn)生的人力資本）的地區(qū)并不一定一致，這時(shí)，空間外部性就出現(xiàn)了，可能會(huì)導(dǎo)致各地方都不愿意去進(jìn)行人力資本積累，此時(shí)需要中央政府協(xié)調(diào)，補(bǔ)貼人力資本積累。

（3）克服生產(chǎn)要素市場(chǎng)分割。傳統(tǒng)的戶籍制度仍然在阻礙勞動(dòng)力流動(dòng)。此外，土地資源的配置也出現(xiàn)了空間低效問題。一方面，人口大量流入地（特別是大城市）的土地供應(yīng)仍然受到建設(shè)用地指標(biāo)制度的限制，而人口流出的地區(qū)卻大量在增加建設(shè)用地建新城。只有通過中央層面的協(xié)調(diào)和推動(dòng)，才能推動(dòng)戶籍、土地等制度改革。（4）縮小地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕。在中國(guó)，地區(qū)間收入差距可能長(zhǎng)期存在。一方面，人口流動(dòng)不充分的情況下，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間集聚可能伴隨著地區(qū)間人均收入差距。另一方面，特定地區(qū)會(huì)受到特定經(jīng)濟(jì)或自然沖擊的影響，而負(fù)面沖擊的影響要靠市場(chǎng)力量的自發(fā)修復(fù)，又需要較長(zhǎng)的時(shí)間，中央層面需要通過實(shí)施地區(qū)發(fā)展政策或轉(zhuǎn)移支付來協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展。

（5）改革與地區(qū)發(fā)展模式的實(shí)驗(yàn)和推廣。對(duì)于探索性的改革，由于失敗的風(fēng)險(xiǎn)和探索的成本，地方政府可能并不積極，需要中央層面來選擇少數(shù)地區(qū)進(jìn)行嘗試，并逐步推廣[11]。（6）戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的布局需要區(qū)域戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)。由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)存在較強(qiáng)的正外部性，研發(fā)成本巨大，需要國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的大力支持。另一種戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)不是所謂“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”，而是指對(duì)于國(guó)家發(fā)展或安全具有重大戰(zhàn)略意義的“重大生產(chǎn)力”，最為典型的就是軍工和能源。兩類戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)都需要中央優(yōu)化生產(chǎn)的布局和地區(qū)間的協(xié)調(diào)。

2022年3月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》發(fā)布。資料圖來自央視

（二）中期：統(tǒng)一市場(chǎng)和回應(yīng)基層

在中期，特別要緊的是破除體制的障礙，加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。2022年3月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》發(fā)布，要在商品、服務(wù)和生產(chǎn)要素的市場(chǎng)建設(shè)方面加強(qiáng)制度的統(tǒng)一建設(shè)，暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)。這其中，有四點(diǎn)尤其需要在理論上厘清。第一，破除行政力量對(duì)于市場(chǎng)價(jià)格體制的干預(yù)是極其重要的。只有通過價(jià)格體制所顯示出來的勞動(dòng)力收入、投資回報(bào)、地價(jià)和房?jī)r(jià)，才能知道不同地區(qū)之間生產(chǎn)要素的回報(bào)差異。第二，生產(chǎn)要素的流動(dòng)是必需的。僅有價(jià)格機(jī)制而沒有生產(chǎn)要素的流動(dòng)，沒有辦法保障“在集聚中走向平衡”的實(shí)現(xiàn)。其中，尤其重要的是，通過戶籍制度改革促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)，來形成用腳投票機(jī)制，能夠?qū)o法通過市場(chǎng)定價(jià)的各個(gè)方面形成居民的跨地區(qū)選擇，制約地方政府的不作為和亂作為。

第三，要加強(qiáng)對(duì)于本地居民各種需求的回應(yīng)性，特別是在價(jià)格機(jī)制失效的公共領(lǐng)域更需要有多種需求的發(fā)聲機(jī)制。在實(shí)踐中，市長(zhǎng)電話、投訴信箱、電視問政等等，在一定程度上都可以起到回應(yīng)基層需求的功能[12]。第四，在統(tǒng)一市場(chǎng)的建設(shè)中，也需要保持地方的靈活性。在存在跨界外部性和逐底競(jìng)爭(zhēng)（race to the bottom）的方面，[13]需要有自上而下的統(tǒng)一制度構(gòu)建，包括統(tǒng)一的監(jiān)管、負(fù)面清單、行業(yè)準(zhǔn)入等等。但是對(duì)于相對(duì)難以跨界流動(dòng)的生產(chǎn)要素（比如土地和房地產(chǎn)），相關(guān)的政策（比如未來實(shí)施的房地產(chǎn)稅）應(yīng)允許地方間存在差異，以保留地方政府間進(jìn)行良性競(jìng)爭(zhēng)的可能性。同時(shí)，在地方事務(wù)上應(yīng)賦予地方一定的自主權(quán)，這也是地方間良性競(jìng)爭(zhēng)并對(duì)本地特殊需求加強(qiáng)回應(yīng)的前提。特別需要說明的是，盡管本文對(duì)于地方政府行為中不利于高質(zhì)量發(fā)展的方面有所批評(píng)，但地方政府在整個(gè)改革進(jìn)程中發(fā)揮的探索和創(chuàng)新作用是非常重要的。在未來，地方間良性競(jìng)爭(zhēng)并對(duì)本地特殊需求加強(qiáng)回應(yīng)是與基層改革創(chuàng)新相一致的。

（三）遠(yuǎn)期：央地確責(zé)和硬化約束

在遠(yuǎn)期，也是最為艱難的改革，是打破中央對(duì)地方的軟預(yù)算約束和剛性兌付。對(duì)于當(dāng)前的地方政府債務(wù)所隱含的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，很多人認(rèn)為中國(guó)擁有統(tǒng)一的財(cái)政，可以避免歐元區(qū)出現(xiàn)的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，從短期來看，似乎的確如此。但是從國(guó)家的長(zhǎng)期和全局發(fā)展角度來看，只有打破軟預(yù)算約束和剛性兌付，才能化解地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，真正讓地方政府對(duì)自己的負(fù)債行為負(fù)起主體責(zé)任，金融市場(chǎng)才能對(duì)債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定價(jià)（鐘輝勇、陸銘, 2015, 2017; 鐘輝勇等, 2022）。反過來說，在短期，通過中央的幫助來緩解地方的債務(wù)危機(jī)，似乎可以避免金融風(fēng)險(xiǎn)，但是在遠(yuǎn)期，卻有可能持續(xù)孕育新的（甚至更大的）風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然，本文所涉及的系統(tǒng)性的改革都只是理想目標(biāo)，對(duì)于轉(zhuǎn)型如何優(yōu)化速度和路徑都要有更為深入的研究。在體制轉(zhuǎn)型的困難背后，其實(shí)隱藏著兩個(gè)重要的問題。第一個(gè)問題是，轉(zhuǎn)型過程中的再分配。轉(zhuǎn)型的收益和代價(jià)不是被每一個(gè)人或者每一個(gè)地區(qū)均勻而平等地承擔(dān)的，有些人和地區(qū)收益更多，另一些人和地區(qū)承擔(dān)了更多的成本。在發(fā)展中促進(jìn)相對(duì)平衡的道路，需要兩方面同時(shí)努力：一方面是促進(jìn)勞動(dòng)力的流動(dòng)，讓人們可以自由選擇在哪里獲得更高的收入和更好的就業(yè)機(jī)會(huì)；而另一面則是要通過中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來幫助弱勢(shì)的地區(qū)和人口共享發(fā)展的成果。

另一個(gè)轉(zhuǎn)型相關(guān)的難題是觀念與身份認(rèn)同。在大國(guó)空間治理的問題上，不同的人對(duì)于人口流動(dòng)的認(rèn)知具有巨大的差異。人口流動(dòng)常常被認(rèn)為是城市和發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)資源的“虹吸效應(yīng)”，而忽視了人口流動(dòng)是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的必然結(jié)果。同時(shí)，人口流入地存在的很多問題（比如擁堵和污染）被簡(jiǎn)單地歸因?yàn)槿硕?。人口流出地的留守老人和兒童等問題常被認(rèn)為是人口流動(dòng)的錯(cuò)，而實(shí)際上這些問題是因?yàn)樵谌丝诹魅氲某鞘袑?duì)外來人口沒有建設(shè)起包容性的制度，也沒有充分提供均等化的公共服務(wù)和社會(huì)保障。

人們對(duì)于世界的認(rèn)知并非客觀而一致的，相反，每個(gè)人的認(rèn)知受到自己的出身、教育等因素的影響，而且同樣社會(huì)身份的成員之間相互影響，會(huì)強(qiáng)化社會(huì)的分化。在大國(guó)治理中，轉(zhuǎn)型期的體制也賦予人們與戶籍、地域等相關(guān)的身份，阻礙人們形成改革的共識(shí)。森（2009）提供了非常重要的有關(guān)觀念與身份認(rèn)同的分析，但如何將其與轉(zhuǎn)型結(jié)合在一起，分析觀念與身份認(rèn)同（包括地域身份認(rèn)同）對(duì)于轉(zhuǎn)型的制約，以及如何實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)漸進(jìn)的轉(zhuǎn)型，都需要深入研究。

結(jié)語

本文提出，追求長(zhǎng)期、全局和多維的發(fā)展是人類共同的目標(biāo)。以此為參照，轉(zhuǎn)型期的體制仍然需要不斷深化改革。其中，地方間競(jìng)爭(zhēng)、地方官員的晉升和考核，這些轉(zhuǎn)型期機(jī)制帶來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要是短期、局部和單維的。即使地方間競(jìng)爭(zhēng)、官員晉升考核與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間有統(tǒng)計(jì)上的關(guān)系，它也主要是一種相關(guān)性，而并非因果性。而且上述積極作用也主要體現(xiàn)在發(fā)展的早期，即資本積累仍然不足和規(guī)模經(jīng)濟(jì)不強(qiáng)的時(shí)期。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)入到新的階段，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和集聚效應(yīng)越來越強(qiáng)，地方政府所追求的短期、局部和單維的增長(zhǎng)就越來越與長(zhǎng)期、全局和多維的發(fā)展之間產(chǎn)生矛盾。

希望本文能夠給一些爭(zhēng)論帶來解釋和澄清，并啟發(fā)更多深入的學(xué)術(shù)研究，增進(jìn)對(duì)于中國(guó)發(fā)展道路的科學(xué)理解。我更希望的是，在實(shí)踐上，要直面轉(zhuǎn)型特征和中國(guó)發(fā)展仍然存在的體制性和結(jié)構(gòu)性問題之間的聯(lián)系，從而增進(jìn)更高水平改革開放的共識(shí)。也只有更科學(xué)地把握理論的普遍性，客觀評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)型期體制特征的積極效應(yīng)和不利影響，才能在未來中國(guó)參與甚至引領(lǐng)新一輪全球化的過程中，對(duì)于自身的轉(zhuǎn)型體制揚(yáng)長(zhǎng)避短，在世界各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)之間取長(zhǎng)補(bǔ)短，在不同的國(guó)家之間相互增進(jìn)理解，更多面向文明的互鑒。