【文/陸銘】

當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)體量全球第二，人均GDP水平即將邁入高收入國家行列，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增速有所放緩。面對這幾十年的巨變，社會(huì)科學(xué)家責(zé)無旁貸，需要給出解釋。這樣的解釋需要一以貫之，既要能夠解釋曾經(jīng)的高速增長，也要能夠解釋近年來的增長速度放緩；既要能夠基于中國發(fā)展的真實(shí)邏輯，又要能夠與當(dāng)代的社會(huì)科學(xué)理論（特別是經(jīng)濟(jì)理論）對話。

然而，有一些關(guān)于中國發(fā)展的解釋急于從中國的特殊性出發(fā)，解釋曾經(jīng)的高速增長。其中，最為流行的就是把地方間競爭、官員的考核晉升機(jī)制與曾經(jīng)的高增長作因果式的關(guān)聯(lián)，卻忽視了這些因素與中國經(jīng)濟(jì)體制性結(jié)構(gòu)性問題的關(guān)系。如果不對這些認(rèn)識予以理論和實(shí)證上的辨析，那么就很難為當(dāng)前中國要推進(jìn)的更高水平的改革開放達(dá)成共識，難以為構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，以及中國市場體系與國際經(jīng)貿(mào)體系的對接建立基礎(chǔ)。

為了把各種涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題及背后的理論邏輯梳理清楚，本文首先為理論探討建立一個(gè)追求長期、全局、多維發(fā)展目標(biāo)的基準(zhǔn)（或者叫參照系，以下有時(shí)也簡稱“高質(zhì)量發(fā)展”）。然后，本文將從理論和實(shí)證兩個(gè)角度辨析官員考核晉升與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，對一些認(rèn)識誤區(qū)進(jìn)行梳理。在此基礎(chǔ)上，本文將討論如何進(jìn)一步深化改革，以實(shí)現(xiàn)長期、全局和多維發(fā)展的大國治理。

長期、全局、多維的高質(zhì)量發(fā)展

為理論討論建立基準(zhǔn)的確是經(jīng)濟(jì)學(xué)比較強(qiáng)調(diào)的，但基準(zhǔn)并不一定是純經(jīng)濟(jì)的。人類發(fā)展共同的理想目標(biāo)是要追求長期、全局、多維的發(fā)展（陸銘, 2022）。所謂長期的發(fā)展，就是說不能只顧眼前，還要看得長遠(yuǎn)。其中最為重要的就是要優(yōu)化投資和消費(fèi)之間的比例關(guān)系，消費(fèi)太多，不重積累，生產(chǎn)難以擴(kuò)大。但是如果短期內(nèi)投資和生產(chǎn)太多，缺乏消費(fèi)，則投資雖然在當(dāng)期計(jì)入GDP，未來卻必然因?yàn)樾枨蟛蛔愣鴮?dǎo)致投資回報(bào)下降，影響長期的增長可持續(xù)性。這是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理里所講到的“黃金律”的道理。

此外，長期的發(fā)展也包括投資內(nèi)部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，相對來說，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等物質(zhì)資本積累比較容易在短期產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)增長，而人力資本和生態(tài)資本積累相關(guān)的投資收益期較長，容易被忽略。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期和長期目標(biāo)是否一致，取決于經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)是否最優(yōu)，如果經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是最優(yōu)的，那么，短期和長期的增長是一致的，否則，兩者就是矛盾的。

全局的大國發(fā)展要優(yōu)化空間維度上的發(fā)展。因?yàn)樽匀坏乩?、歷史、人文等條件存在巨大差異，必然帶來不同地方發(fā)展的比較優(yōu)勢各不相同。有些地方靠近海港或河港，或者靠近中心城市，更適合發(fā)展制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，所能容納的人口較多。而另外一些地方遠(yuǎn)離港口，也遠(yuǎn)離中心城市，比較適合發(fā)展的是農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、自然資源等。這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)的總量受到資源的約束，相應(yīng)的從業(yè)人員數(shù)量不多。由于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有強(qiáng)大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，所以，經(jīng)濟(jì)和人口向著少數(shù)發(fā)展條件好的優(yōu)勢地區(qū)集聚，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)總量差距擴(kuò)大，但卻逐步走向人均GDP、人均收入或生活質(zhì)量的大致均等。

經(jīng)濟(jì)學(xué)里的“空間均衡”強(qiáng)調(diào)的是人均意義上的平衡，“在集聚中走向平衡”也是全球各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同趨勢（World Bank, 2009; 陸銘, 2016、 2017; 陸銘等, 2019）。這一客觀規(guī)律已經(jīng)逐步體現(xiàn)在中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策導(dǎo)向中。2019年8月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議提出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)要“在發(fā)展中營造平衡”。2021年發(fā)布的“十四五規(guī)劃”又進(jìn)一步提出區(qū)域經(jīng)濟(jì)要“在發(fā)展中促進(jìn)相對平衡”。

圖自國家發(fā)改委

發(fā)展的目標(biāo)是多維的，并不只是經(jīng)濟(jì)增長這樣單維的。在橫向比較中，人類的需求在不同地區(qū)不同人群之間是有差異的。在時(shí)間維度上，特定的人隨著收入水平的提高，也會(huì)出現(xiàn)需求多元化的趨勢。對國家而言，在發(fā)展的早期，需求以溫飽為主，然后進(jìn)入大量消費(fèi)工業(yè)品的階段。隨著人們收入水平進(jìn)一步提高，消費(fèi)需求將大量出現(xiàn)在服務(wù)領(lǐng)域，而一般制造品和耐用消費(fèi)品的消費(fèi)則增長趨緩。同時(shí)，人們對于公共服務(wù)、生態(tài)宜居、收入均等、文化多樣等方面的需求將呈現(xiàn)多維度增長。

如果要改善大國治理的效能，需要進(jìn)一步把空間均衡與高質(zhì)量發(fā)展之間的關(guān)系說清楚。在長期、全局、多維這三個(gè)方面之中，勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素在地區(qū)之間的優(yōu)化配置，有利于全局增長，以及地區(qū)之間人均意義上的均衡，而這個(gè)空間均衡本身就有長期和多維的含義。

首先，只有暢通國內(nèi)各種生產(chǎn)要素在地區(qū)間配置，才能讓每一個(gè)地方的投資回報(bào)大致相等。不同的地方間也能夠產(chǎn)生充分的競爭，過度的或者無效的產(chǎn)能能夠通過市場機(jī)制而得以淘汰，不至于在地方保護(hù)主義之下轉(zhuǎn)變?yōu)榻┦髽I(yè)。由此，投資和消費(fèi)之間的比例關(guān)系才能夠得到優(yōu)化，帶來長期可持續(xù)增長。其次，只有通過人口自由流動(dòng)所形成的用腳投票機(jī)制，才能夠讓每一個(gè)地方必須綜合地追求多維的發(fā)展目標(biāo)，尤其是在一些沒有直接定價(jià)機(jī)制的方面，例如公共服務(wù)、環(huán)境質(zhì)量、營商環(huán)境、法治水平等等，用腳投票機(jī)制可以形成對于地方政府亂作為、不作為的制約。

提出長期、全局、多維的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，就是為了給很多理論問題的討論建立一個(gè)基準(zhǔn)（陸銘, 2022）。事實(shí)上，高質(zhì)量發(fā)展這個(gè)目標(biāo)作為理論基準(zhǔn)是超越歷史階段和國家差異的。高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)是人類發(fā)展的共同理想，可以作為國際對話的基礎(chǔ)。評價(jià)一個(gè)因素是不是有利于發(fā)展，可以以高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)來建立理論爭辯的一致邏輯，看它是不是有利于接近高質(zhì)量發(fā)展。

在用高質(zhì)量發(fā)展的參照系來辨析中國經(jīng)濟(jì)的體制性結(jié)構(gòu)性問題之前，先要回應(yīng)一個(gè)經(jīng)常遇到的疑惑：當(dāng)我們?nèi)ピu論一個(gè)因素對發(fā)展的影響的時(shí)候，那么它的反事實(shí)(counter-factual)是什么？這里必須事先說明，參照系只是參照系，是不可能完美實(shí)現(xiàn)的，而反事實(shí)狀態(tài)是可以做到的。如果反事實(shí)更接近參照系，可以構(gòu)成對于現(xiàn)實(shí)的改進(jìn)，但它并不一定完美。

以本文即將討論的地方官員考核晉升激勵(lì)為例，在中國這樣的大國，不同地方的不同官員受到的激勵(lì)是不一樣的，在其他條件相同的情況下，弱激勵(lì)下的官員行為就是強(qiáng)激勵(lì)官員行為的反事實(shí)，因此，實(shí)證上的關(guān)鍵問題在于受到更強(qiáng)激勵(lì)的官員行為是更接近還是更偏離“高質(zhì)量發(fā)展”的目標(biāo)。同時(shí)，需要闡明兩點(diǎn)。第一，歷史不是反事實(shí)。否則，只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展是前進(jìn)的，那么，任何時(shí)期的發(fā)展都很容易在絕大多數(shù)的維度上做得比過去好，但這并不等同于當(dāng)下沒有改進(jìn)的余地。第二，別國的做法也不是反事實(shí)。雖然高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)是有普遍性的，但是不同國家存在歷史、文化、發(fā)展階段差異，面臨不同的現(xiàn)實(shí)約束，從而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的模式和路徑也有可能有差異。如果要作跨國比較，應(yīng)盡量去對比歷史、文化、發(fā)展階段相近的國家，比如，中、日、韓在同樣發(fā)展階段的狀態(tài)，更有跨國對比的價(jià)值。

地方間競爭的“扭曲之手”：經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期、局部和單維傾向

討論地方間競爭、官員考核晉升的激勵(lì)與中國經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系，要先厘清幾個(gè)問題的相互邏輯關(guān)聯(lián)。第一，本文討論的不是在具體的案例里地方政府的努力及其結(jié)果。在具體的時(shí)空條件下，在特定官員行為之下，地方發(fā)展得更好。但具體案例里的“成功”是特定時(shí)空條件造成的，或是具體官員行為的結(jié)果，還是官員考核晉升體制的效果，必須要作嚴(yán)格的區(qū)分。在實(shí)證研究中，時(shí)空條件和官員個(gè)體因素都可以通過固定效應(yīng)模型加以控制，分離這些因素之后，才能得到官員考核晉升和經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系[①]。第二，即使在控制了時(shí)空條件和個(gè)體因素之后，官員考核晉升和經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系是存在的，這種關(guān)系是不是因果關(guān)系，也是進(jìn)一步要討論的問題。第三，更進(jìn)一步的，即使兩者存在因果關(guān)系，官員考核晉升機(jī)制通過激勵(lì)地方官員所帶來的經(jīng)濟(jì)增長，并不必然是有利于長期、全局、多維的增長。以下的討論主要圍繞著第二、三個(gè)問題先后展開。

鄂爾多斯江蘇工業(yè)園區(qū)西區(qū)內(nèi)某企業(yè)留下的一棟爛尾樓（2019年8月7日攝）資料圖來自瞭望/ 李志鵬攝

長期經(jīng)濟(jì)增長的來源是生產(chǎn)要素的積累和全要素生產(chǎn)率的提高。先來看生產(chǎn)要素的積累。近20年來，中國經(jīng)濟(jì)存在投資消費(fèi)結(jié)構(gòu)失衡、投資回報(bào)逐步下降、政府債務(wù)日漸累積等問題，同時(shí)，城市的土地?cái)U(kuò)張速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城市化速度。從要素積累的角度來講，地方政府的作用要作審慎的考察。如果說人口紅利的變化與地方政府行為沒什么關(guān)系，那么，在投資、債務(wù)、快速的土地城市化這些方面，地方官員往往受到來自上級的經(jīng)濟(jì)增長、投資增長和稅收增長的考核，地方官員被激勵(lì)做大本地GDP總量，為此加大投資、加快土地開發(fā)，甚至不惜借債發(fā)展。在分稅制實(shí)施之后，地方政府更是通過加大投資、土地開發(fā)、土地財(cái)政這些手段來做大短期的經(jīng)濟(jì)總量（周雪光, 2005; 周飛舟, 2010; 孫秀林、周飛舟, 2013），而這些實(shí)際上恰恰是造成中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題的原因。

再來看全要素生產(chǎn)率（TFP）的提高。在經(jīng)濟(jì)理論中，如果中央和地方形成委托—代理關(guān)系，那么對于地方官員進(jìn)行指標(biāo)化的激勵(lì)和考核能夠促使地方官員努力工作。如果這個(gè)邏輯是正確的，那么，受到更強(qiáng)激勵(lì)的地方官員所領(lǐng)導(dǎo)的地方就具有更高的全要素生產(chǎn)率。較早的研究關(guān)注了表征財(cái)政分權(quán)制度的“財(cái)政自主度”指標(biāo)會(huì)不會(huì)影響TFP，結(jié)果是，在省級面板數(shù)據(jù)的分析中，基本上看不到財(cái)政自主度和TFP之間存在顯著關(guān)系（高琳, 2016）。

當(dāng)然，“財(cái)政自主度”并不是直接度量官員激勵(lì)的指標(biāo)。徐現(xiàn)祥等（2018）的研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)胤秸O(shè)定較高的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)時(shí)，特別是當(dāng)以要素積累為政策工具時(shí)，是以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量為代價(jià)的。我們以新城建設(shè)為主題，考察了官員激勵(lì)的影響。研究發(fā)現(xiàn)，官員越年輕，越有可能開建新城，而且這種效應(yīng)主要體現(xiàn)在2009年之后新城建設(shè)全面開花的時(shí)期，表明穩(wěn)增長的目標(biāo)導(dǎo)向輔之以年輕官員的政績沖動(dòng)，催生了大規(guī)模的新城建設(shè)。而且，新上任的地方官員在土地供給相對豐裕的人口流出地和中小城市推動(dòng)建設(shè)新城的動(dòng)力更強(qiáng)，但事后帶來了地方政府債務(wù)的增長（常晨、陸銘, 2017; 彭沖、陸銘, 2019）[②]。

那么， “縣域競爭是中國經(jīng)濟(jì)成功的制度創(chuàng)造”（張五常, 2017）這樣的看法到底對不對呢？的確有些實(shí)證研究文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，獲得更強(qiáng)激勵(lì)的地方官員所領(lǐng)導(dǎo)的地方就具有更快的經(jīng)濟(jì)增長。例如，有利用省級數(shù)據(jù)展開的研究發(fā)現(xiàn)，官員任期、地方官員輪替這些與晉升激勵(lì)有關(guān)的指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)增長正相關(guān)（徐現(xiàn)祥、王賢彬, 2010; 張軍、高遠(yuǎn), 2007）。或者反過來說，更快的經(jīng)濟(jì)增長會(huì)帶來更大可能性的官員晉升（Bo, 1996; Li & Zhou, 2005）。對于這些實(shí)證研究，又該怎么評價(jià)？