初民時(shí)代的人群從自然狀態(tài)進(jìn)入到社會(huì)狀態(tài)，結(jié)為一個(gè)共同體后，為共同生存和公共福利，都需有一個(gè)集合意志。集合意志的作出，有兩個(gè)端點(diǎn)，一端是寡頭制的獨(dú)裁專斷，另一端是波蘭曾實(shí)行的自由否決權(quán)（liberum veto）制度，這種“極端的、自我挫敗式的”制度規(guī)定“每位議員都享有否決議會(huì)決議和終止本屆議會(huì)的權(quán)力”，這一“毫無(wú)生氣的政治體制”導(dǎo)致從1772到1795年，波蘭三次被瓜分，徹底喪失了作為一個(gè)獨(dú)立國(guó)家的地位。

列寧領(lǐng)導(dǎo)的俄共（布）建立了民主集中制，將作為單個(gè)人集合的政黨之組織力，發(fā)揮至最大，成為布爾什維克1917年奪權(quán)成功的組織前提。在帝制時(shí)代漫長(zhǎng)且散漫的個(gè)體小農(nóng)意識(shí)濃厚的中國(guó)，民主集中制被高度認(rèn)同，國(guó)共兩黨都將其接受為基本組織原則。對(duì)民主集中制的內(nèi)容，中共中央的表述是“個(gè)人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央。”毛澤東說(shuō)：“我們的目標(biāo)，是想造成一個(gè)又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志、又有個(gè)人心情舒暢、生動(dòng)活潑，那樣一種政治局面?！?

1870年10月31日，國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)第一次革命實(shí)踐巴黎公社起義，建立了“擺脫清談館式的議會(huì)制”，而是由委員組成，兼管立法和行政的代表機(jī)關(guān)公社委員會(huì)。在共產(chǎn)黨建立政權(quán)后，設(shè)立委員會(huì)，作為民主集中制的實(shí)現(xiàn)方式，成為共產(chǎn)黨對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各項(xiàng)事務(wù)治理時(shí)的基本組織形式。其中，黨委政法委員會(huì)的設(shè)立，是當(dāng)代中國(guó)不同于西方司法體制的主要特征之一。

關(guān)于政法委，有大量中央和地方文獻(xiàn)積累，但西方研究者歷來(lái)對(duì)政法委實(shí)然的存在有極大認(rèn)識(shí)偏差。本文不做韋伯所說(shuō)的“材料狩獵神”，不進(jìn)行如科斯嘲諷的可以“一把火燒掉的”對(duì)材料線性堆積式的描述，而是將其納入中共中央通過(guò)委員會(huì)方式對(duì)同一主題事域進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)這一框架下，對(duì)政法委作為議事協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)立的制度原因及其單位成員制的構(gòu)成方式進(jìn)行考察。對(duì)于這一協(xié)調(diào)機(jī)制在“小組”和“委員會(huì)”兩種組織形式之間的變化，以及由此傳遞出的政法委與黨委的關(guān)系，本文集中闡釋從1978年中央政法小組到1980年中央政法委的轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變中，突出的差別是中央政法委常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)的建立。而區(qū)分議事協(xié)調(diào)性質(zhì)的中央政法委和同一名稱的中央政法委機(jī)關(guān)，是此后制度變遷的一個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)。本文不帶傾見(jiàn)，只在于發(fā)掘解釋中國(guó)問(wèn)題的中國(guó)敘事框架。

電視劇《人民的名義》中漢東省委副書(shū)記兼政法委書(shū)記 高育良

一、議事協(xié)調(diào)機(jī)制的委員會(huì)設(shè)立

當(dāng)代中國(guó)政治實(shí)踐中，建立了事權(quán)容量范圍不同的各種委員會(huì)：⑴構(gòu)成執(zhí)政基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的黨的委員會(huì)：中央政治局常務(wù)委員會(huì)、中央委員會(huì)、黨的省、市、縣/區(qū)委員會(huì)；⑵作為政體或基本政制內(nèi)容的委員會(huì)：全國(guó)人大常委會(huì)、地方各級(jí)人大常委會(huì)，政協(xié)全國(guó)委員會(huì)和地方各級(jí)政協(xié)；⑶在不同部門(mén)、機(jī)構(gòu)之間，建立的決策、議事、協(xié)調(diào)、執(zhí)行、議行合一等常設(shè)或臨時(shí)性的委員會(huì)；⑷機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立集體領(lǐng)導(dǎo)、決定機(jī)制的委員會(huì)，如法院審判委員會(huì)、檢察委員會(huì)，大學(xué)的學(xué)位委員會(huì)、職稱評(píng)定委員會(huì)。各種類(lèi)型的委員會(huì)，因?qū)ο?、事?quán)、政制內(nèi)的位置等不同，具體運(yùn)作有較大差異。其中，在中共中央的機(jī)關(guān)設(shè)置中，依具體領(lǐng)域重要性不同，冠以委員會(huì)名稱有三種形態(tài)：

1、議事、執(zhí)行兩項(xiàng)職權(quán)議行合一的實(shí)體權(quán)力機(jī)構(gòu)，如中央軍委。

2、作為議事、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如中央保密委員會(huì)、中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)（2011年9月后更名為中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)）。

3、作為具體的工作執(zhí)行機(jī)構(gòu)，如中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委、中直機(jī)關(guān)工委。

政府序列內(nèi)作為國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)的委員會(huì)與中共中央序列內(nèi)的委員會(huì)不同。國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)的委員會(huì)是對(duì)于職權(quán)較重的部門(mén)或基于人事安排的特殊考慮，在規(guī)格上高于部、署、總局的一種機(jī)構(gòu)待遇設(shè)置。如1954年正式確立人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”政體，國(guó)務(wù)院序列內(nèi)的國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)，主任為副總理李富春；國(guó)家體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)，主任為副總理賀龍。二人在1956年八大后又分別長(zhǎng)期擔(dān)任政治局委員。國(guó)務(wù)院的組成機(jī)構(gòu)由部改為委員會(huì)，被認(rèn)為機(jī)構(gòu)重要性增強(qiáng)，如1985年教育部改為國(guó)家教育委員會(huì)，主任由副總理?yè)?dān)任。

以中共中央名義設(shè)立并主持的以議事協(xié)調(diào)為基本職能的委員會(huì)，主要是要通過(guò)組織一體化方式，抵消因分工而產(chǎn)生的壁壘和低效，提高部門(mén)間的合作效能。

近代以來(lái)，獲得普遍認(rèn)同的組織設(shè)計(jì)方式之一是以部門(mén)設(shè)置上的精細(xì)分工、專業(yè)化，提高效率。部門(mén)分工提高了轄域內(nèi)的管理效能，但在各個(gè)分工的銜接處，因結(jié)合部的模糊或溝壑，反而出現(xiàn)空白或重疊，在部門(mén)內(nèi)獲得效率的同時(shí)，部門(mén)間反而因交易費(fèi)用過(guò)高，導(dǎo)致效用減低。因此，在大的工作方向上，當(dāng)需要多個(gè)部門(mén)協(xié)同、配合時(shí)，即催生建立一個(gè)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。如1962年，為“在較短時(shí)期內(nèi)取得原子能工業(yè)的更大成果”，毛澤東指示“要大力協(xié)同，做好這件工作”。中共中央成立了一個(gè)15人的“中央專門(mén)委員會(huì)”（簡(jiǎn)稱“中央專委”），由周恩來(lái)為主任，賀龍（政治局委員、軍委副主席、副總理）、李富春（政治局委員、書(shū)記處書(shū)記、副總理、國(guó)家計(jì)委主任）、李先念（政治局委員、書(shū)記處書(shū)記、副總理、財(cái)政部長(zhǎng)）、薄一波（政治局候補(bǔ)委員、副總理、國(guó)家經(jīng)委主任）、陸定一（政治局候補(bǔ)委員、中宣部長(zhǎng)）、聶榮臻（副總理、軍委副主席）、羅瑞卿（副總理、軍委秘書(shū)長(zhǎng)、總參謀長(zhǎng)）、趙爾陸（國(guó)防工辦常務(wù)副主任）、張愛(ài)萍（副總參謀長(zhǎng)、國(guó)防科委副主任）、王鶴壽（冶金部部長(zhǎng)）、劉杰（二機(jī)部部長(zhǎng)）、孫志遠(yuǎn)（三機(jī)部部長(zhǎng)）、段君毅（一機(jī)部部長(zhǎng)）、高揚(yáng)（化工部部長(zhǎng)）為成員。“委員會(huì)主要任務(wù)是：組織各有關(guān)方面大力協(xié)同，密切配合；督促檢查原子能工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制訂和執(zhí)行情況；根據(jù)需要，在人力、物力、財(cái)力等方面及時(shí)進(jìn)行調(diào)度?！边@一工作方式，是革命年代以來(lái)的基本經(jīng)驗(yàn)。中央政法委的設(shè)立，在制度邏輯依循上，與此一致，是中共中央在“政法口”設(shè)置的協(xié)同機(jī)制。中共中央各種文件中常用的“歸口管理”一詞，是對(duì)這一工作方式的表達(dá)。

“口”是當(dāng)代中國(guó)政治詞匯中一個(gè)習(xí)語(yǔ)，是對(duì)工作方向相近的領(lǐng)域內(nèi)的若干部門(mén)，進(jìn)行合并同類(lèi)項(xiàng)之后的習(xí)慣指代?！皩?duì)口單位”、“上下對(duì)口”也是政治、行政內(nèi)的常用語(yǔ)。在國(guó)家層面，常用的有工交口、財(cái)貿(mào)口、農(nóng)業(yè)口、外事口、政法口、文教口、宣傳口等?！翱凇边@個(gè)習(xí)慣上的概稱，曾成為正式名稱。1976年10月15日，抓捕了“四人幫”之后，政治局會(huì)議將負(fù)責(zé)新華社、人民日?qǐng)?bào)、解放軍報(bào)社、紅旗雜志社、中央人民廣播電臺(tái)等部門(mén)的中央機(jī)構(gòu)稱為“中央宣傳口”，由耿飚負(fù)責(zé)。直到1977年10月正式成立中央宣傳部，調(diào)湖南省委第一書(shū)記張平化任中宣部長(zhǎng)后結(jié)束。在政法機(jī)關(guān)內(nèi)部，亦習(xí)慣用“口”來(lái)作為類(lèi)型化的稱謂，如法院習(xí)慣將管轄婚姻家事、房產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等審判庭，合稱為“民事口”；辦公室、研究室、行裝處等稱為“綜合口”；檢察院將批捕、公訴、監(jiān)所等合稱為“刑檢口”；反貪、反瀆稱為“自偵口”。分口劃片、“歸口管理”這一不論在宏觀領(lǐng)域，還是微觀領(lǐng)域上都習(xí)慣使用的工作方式，目的是為了通過(guò)組織化的部門(mén)協(xié)作，矯正部門(mén)分工導(dǎo)致的工作整合效用問(wèn)題。從“政法口”各機(jī)關(guān)的消長(zhǎng)演化可以清晰地看出其制度脈絡(luò)。