【文/珍妮弗·卡瓦納吉 譯/觀察者網(wǎng) 由冠群】

在最近發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略報告》里，“開放”是一個顯眼的口號。在此報告中，白宮呼吁建立一個“開放的國際秩序”，保證“公平開放的貿(mào)易和國際經(jīng)濟體系”、“自由開放的下一代數(shù)字基礎設施”以及各方不受限制地進入全球公共領域。

然而，在實踐中，拜登政府的許多重要舉措?yún)s在反其道而行之——他們正在建立一個限制外國進入美國安全、經(jīng)濟和技術領域的可控世界。出口管制、投資審查和美元武器化都有助于建立可控的經(jīng)濟和技術網(wǎng)絡，這些可控網(wǎng)絡成了喬?拜登總統(tǒng)外交政策的重要特征。政府還大力創(chuàng)建像“美英澳三邊安保聯(lián)盟”和“四國機制”這樣的可控安保聯(lián)盟，這些安全伙伴關系為某些伙伴提供信息、資源和決策能力，但卻將其它國家排除在外。

拜登政府討論《國家安全戰(zhàn)略報告》

堅定走向可控世界是有充分理由的：面對日益明顯的多極化趨勢，一個可控的世界更符合美國的利益。

事實上，把“開放的國際秩序”當作美國核心外交政策最終可能會弄巧成拙。首先，它會損害美國的信譽，使盟友和潛在伙伴懷疑美國。更重要的是，它會轉移決策者的注意力，使其忽視了世界秩序正在發(fā)生怎樣的變化，從而阻礙美國做出協(xié)調(diào)一致的戰(zhàn)略性動作來塑造一個符合美國利益的未來可控世界。

說與做

至少從第二次世界大戰(zhàn)結束以來，建設開放的國際秩序一直是美國核心外交政策，其理由是開放的市場和資本流動能帶來經(jīng)濟利益，而且在一個不被勢力范圍割裂的世界里，各國會變得更安全。但在目前條件下，堅持開放秩序有可能會損害美國的長期競爭力。

首先，開放的秩序有利有弊，而隨著國際競爭的加劇，弊端正變得越來越嚴重。盡管效率有所提高，但全球化貿(mào)易網(wǎng)絡很容易遭到破壞，并導致國與國之間出現(xiàn)不平等的依賴關系。在當今世界，這種不對稱的相互依賴性引發(fā)了安全、經(jīng)濟和技術問題。各國和各家公司開始在本地區(qū)或“友邦”建立先進技術和重要礦產(chǎn)的可控供應鏈，這反映出大家越來越認識到開放網(wǎng)絡固有的風險。

其次，想要開放秩序帶來經(jīng)濟和安全利益，各國就需要承諾遵守同一套規(guī)則，但面對日益惡化的國際競爭，這一承諾已被迅速侵蝕。一旦個別國家開始建立專屬于它們自己的可控網(wǎng)絡，其它堅守開放秩序的國家就會承受更大壓力——被盜竊知識產(chǎn)權，受到經(jīng)濟剝削和軍事侵略。

向可控世界的轉型已經(jīng)發(fā)生，這使那些仍然堅持開放型貿(mào)易和安全網(wǎng)絡的國家處于競爭劣勢。全球性的經(jīng)濟市場正日益被區(qū)域貿(mào)易協(xié)定所取代。歐盟的經(jīng)濟準入標準正變得日益嚴格，已覆蓋了數(shù)據(jù)處理和存儲等領域。可控的區(qū)域經(jīng)濟集團正在遍地開花，包括亞洲的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）和擬議中的“非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)”。在信息空間，韓國和印度正在建立可控的數(shù)字治理體系。美國的競爭對手也在轉向可控的伙伴體系。

一個可控但并不封閉的世界秩序

具有進出壁壘或代價的可控網(wǎng)絡正在變得越來越普遍，因為在當今這樣一個充滿競爭的世界中，可控網(wǎng)絡在創(chuàng)造和利用長期競爭優(yōu)勢方面優(yōu)于開放網(wǎng)絡。在一個多極化國際體系中，把控能力（管理網(wǎng)絡進出并在網(wǎng)絡內(nèi)部制定規(guī)則的能力）已成為重要的權力來源。擁有把控能力可使國家保護和擴大其經(jīng)濟、軍事、技術資源和優(yōu)勢，積累和引導網(wǎng)絡力量去實現(xiàn)本國的重要目標。因為合作伙伴可能共享承諾、標準和利益，可控網(wǎng)絡比開放網(wǎng)絡更高效，也可能更具凝聚力、韌性和耐性。

然而，可控的世界并不是封閉的世界。一個可控的世界不必由排他性的經(jīng)濟或安全集團組成。這一區(qū)別非常重要?？煽鼐W(wǎng)絡具有進入壁壘或代價，但這些網(wǎng)絡并不是排他封閉的，其成員可以在多個網(wǎng)絡間閃轉騰挪。參與像“美英澳三邊安保聯(lián)盟”和“四國機制”這樣的可控網(wǎng)絡，并不妨礙其成員在其他安全問題上與中國或俄羅斯展開接觸（盡管存在一些限制）。相比之下，美國的半導體出口管制措施則建立了嚴格的邊界，其嚴格程度似乎是要創(chuàng)建一個完全封閉的網(wǎng)絡，強迫潛在的合作伙伴在美國和中國之間做出選擇?？煽氐木W(wǎng)絡能構建和利用有價值的網(wǎng)絡力量，但封閉的網(wǎng)絡可能會疏遠合作伙伴，限制美國的影響力，并導致沖突升級。

印太地區(qū)的新秩序使我們看到了封閉世界可能的樣子。該地區(qū)層層疊疊充斥著國家、軍隊、政府機構和公司間的各種網(wǎng)絡。一些網(wǎng)絡由中國領導，一些由美國領導，還有一些由泛亞聯(lián)盟領導。許多網(wǎng)絡都有進入和退出要求（標準、承諾和代價），但該地區(qū)大多數(shù)國家仍同時參與了上述三種網(wǎng)絡，這些網(wǎng)絡的主要議題也常常大同小異。比如，許多RCEP成員國也是美國印太經(jīng)濟框架（IPEF）、東盟自由貿(mào)易協(xié)定和“迷你型雙邊關系”（專注于經(jīng)濟議題，中美都未參與）的成員國?？珙I域的影響力和權力網(wǎng)絡，而非明確由美中領導的集團，伴隨這個可控秩序同時出現(xiàn)。

規(guī)劃一個可控的世界

因此說，拜登建設一個可控的網(wǎng)絡并沒有錯。但拜登政府的《國家安全戰(zhàn)略報告》卻在繼續(xù)推動一個完全開放的世界愿景。這有兩個缺點。

首先，它可能會損害美國的信譽，破壞美國與盟國的關系，削弱華盛頓吸引新伙伴的能力。因為在促進民主和尊重主權方面沒有做到言行一致，美國已被外界批評為“虛偽”。在建立一個可控世界的同時呼吁世界開放，這可能會進一步削弱其它國家對美國的信任。

其次，美國本應首先塑造新興的可控世界秩序以促進美國及其盟友的利益，但該報告卻使美國失去了這樣一個稍縱即逝的機會。這是因為，如果美國外交政策不明確關注可控網(wǎng)絡，那實現(xiàn)這一目標所需的討論和規(guī)劃就不太可能發(fā)生。

到目前為止，盡管美國決策者頻繁提到可控網(wǎng)絡，但幾乎沒有證據(jù)表明他們有利用可控網(wǎng)絡的明確戰(zhàn)略。拜登政府創(chuàng)建的一些可控網(wǎng)絡，例如技術出口管制措施和“美英澳三邊安保聯(lián)盟”，似乎無濟于事。其它像建立印太經(jīng)濟框架或全球基礎設施投資聯(lián)盟之類的努力，似乎因過于開放而無法奏效。

美英澳舉行線上峰會

決策者需要承認，開放的國際秩序已發(fā)生了變化，這一秩序已不是最符合美國利益的秩序。美國決策者應開始齊心協(xié)力地規(guī)劃一個可控秩序。在制定這一計劃時應考慮三點。

首先，應該圍繞什么議題建立可控網(wǎng)絡？最有效的可控網(wǎng)絡應建立在各國和各公司的共同現(xiàn)實需求上。例如，印太地區(qū)的許多國家都有興趣建立本國的國防工業(yè)基礎和創(chuàng)建安全的技術供應鏈。這些議題可能成為吸引各國參與的可控區(qū)域網(wǎng)絡的核心議題。

其次，決策者需要考慮成員資格要求和具體的網(wǎng)絡進出標準。網(wǎng)絡過于嚴格可能會促成一個集團割據(jù)的世界出現(xiàn)，但過于開放可能會使這個網(wǎng)絡受到對手或機會主義國家的破壞。關鍵是找到正確的平衡點，吸引正確的合作伙伴來一道實現(xiàn)網(wǎng)絡目標。

第三，決策者需要審視總體架構，即協(xié)調(diào)各種可控網(wǎng)絡（無論是美國領導的還是敵友領導的）以塑造和保持這個可控的世界秩序。如果沒有這樣的協(xié)調(diào)，各個封閉網(wǎng)絡就有可能相互破壞或形成一個過于分裂而無法產(chǎn)生競爭優(yōu)勢的國際體系。

塑造和激活這個新興的可控世界應該是美國外交政策的中心目標。在開始時，建立這一新國際秩序可能是費力不討好的，但建成這一秩序可能對美國保持長期競爭力至關重要。

（觀察者網(wǎng)由冠群譯自美國“國家利益”網(wǎng)站）

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