四、宅基地制度改革留下變數(shù)

當(dāng)前宅基地制度改革主要涉及三方面問題，如下：

一是，宅基地主管部門從原國土資源部變?yōu)檗r(nóng)業(yè)農(nóng)村部，“修正案草案”第十九條中規(guī)定，“國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作?！?

二是，宅基地管理制度方面的改革，包括：多樣化滿足農(nóng)民的居住需求、下放宅基地審批權(quán)、鼓勵進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。

三是，推行宅基地所有權(quán)、農(nóng)民資格權(quán)與宅基地使用權(quán)“三權(quán)”分置改革。這一點暫時未體現(xiàn)在“修正案草案”中。

在上述改革中，多樣化滿足農(nóng)民的居住需求和下放宅基地審批權(quán)這兩點是對現(xiàn)有制度的完善，不十分緊要。其他方面的改革，會產(chǎn)生比較大的影響。將宅基地管理權(quán)責(zé)移交到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、探索宅基地自愿有償退出機制和推行宅基地“三權(quán)”分置改革，是從宅基地的財產(chǎn)屬性出發(fā)，指向農(nóng)民的宅基地變現(xiàn)。

農(nóng)村宅基地制度改革，長期存在著保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)與保障農(nóng)民居住權(quán)兩種話語的沖突。居有所居屬于基本人權(quán)，保障農(nóng)民居住權(quán)具有維持社會穩(wěn)定的重大意義，因此，不能讓農(nóng)民失去土地和流離失所是底線。

另一方面，農(nóng)村宅基地屬于建設(shè)用地，一些人對照城市建設(shè)用地價值，認為農(nóng)村宅基地中蘊含著巨大財富，主張建立宅基地市場，讓農(nóng)民通過宅基地變現(xiàn)來致富。

宅基地“三權(quán)”分置是想設(shè)計出一種既保證農(nóng)民不失去宅基地又能讓宅基地財產(chǎn)價值變現(xiàn)的制度。目前，不僅一些理論研究者認為宅基地包含巨大財富，而且一些政策制定者也相信如此。將宅基地管理權(quán)責(zé)移交到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，很大程度上是想將宅基地變成一種政策工具，通過宅基地制度改革來推動鄉(xiāng)村振興。

問題是，宅基地真的值錢嗎？農(nóng)村宅基地價值取決于其區(qū)位，占全國5%的城中村、城郊村的宅基地具有較高財產(chǎn)價值，其余95%一般農(nóng)村地區(qū)的宅基地沒有超額價值。一般地區(qū)農(nóng)村宅基地滿足農(nóng)民的居住需求，屬于農(nóng)村生產(chǎn)生活的配套，就算是放開農(nóng)村宅基地市場，這類地區(qū)的農(nóng)村宅基地也沒有機會變現(xiàn)。

農(nóng)村宅基地不是因為屬于建設(shè)用地就天然值錢。試圖讓農(nóng)民變現(xiàn)宅基地以獲得進城資金，或是在農(nóng)村宅基地上進行商業(yè)開發(fā)，如發(fā)展民宿、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂等，只在少數(shù)地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)。對于那些遠離城市、缺乏旅游資源、區(qū)位條件一般的農(nóng)村地區(qū)，無論多么復(fù)雜的制度設(shè)置，都不能憑空產(chǎn)生出財富。

蘇州老城區(qū)拆遷后的城中村

完善農(nóng)村宅基地制度包括兩方面目的：一是更好地保障農(nóng)民的居住權(quán)利；二是實現(xiàn)土地資源有效利用。將宅基地當(dāng)做鄉(xiāng)村振興的政策工具，可能會引發(fā)地方政府一些政策創(chuàng)新行為，在原本沒有超額價值的土地上大做文章，結(jié)果一定是折騰農(nóng)民。將宅基地管理權(quán)責(zé)移交到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，給宅基地制度改革留下巨大變數(shù)。

當(dāng)前，催生農(nóng)村宅基地制度改革的另外一個矛盾是農(nóng)村人口減少，但是農(nóng)村宅基地沒有同步減少，形成了城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地兩頭增加現(xiàn)象，觸及耕地紅線。中央提出要探索宅基地自愿有償退出機制。

隨著農(nóng)村人口大量流入城市，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象越來越突出。對此，有兩種看問題的角度：

第一種是將閑置宅基地視作土地資源浪費，持這種觀點的人占多數(shù)，主張通過政策手段讓農(nóng)民退出宅基地；第二種是將閑置宅基地看做為是與我國城鎮(zhèn)化進程相適應(yīng)的“資源冗余”。

我國常駐人口城鎮(zhèn)化率接近60%，戶籍城鎮(zhèn)化率僅42%左右，要實現(xiàn)70%的戶籍人口城鎮(zhèn)化率，我國還有漫長的路要走。當(dāng)前中國改革進入深水區(qū)，中國發(fā)展面臨著一個個需要克服的困難。我國在快速城鎮(zhèn)化過程中必然會產(chǎn)生各種各樣的風(fēng)險，農(nóng)村充當(dāng)了高速發(fā)展的穩(wěn)定器，農(nóng)村宅基地為農(nóng)民提供居住保障，讓大量在城市務(wù)工生活的農(nóng)民有機會返回農(nóng)村，農(nóng)民有退路，中國現(xiàn)代化事業(yè)才無后顧之憂。中國城鎮(zhèn)化不是一蹴而就，農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間多次往返，農(nóng)村宅基地很多是臨時性的閑置。

中國資源還沒有緊缺到需要將農(nóng)民房屋拆掉將土地復(fù)墾出來種糧食的地步。容忍宅基地臨時閑置，保留這部分“資源冗余”，讓中國城鎮(zhèn)化有騰挪空間，恰恰是中國制度優(yōu)勢所在。未來隨著城鎮(zhèn)化進一步推進，戶籍城鎮(zhèn)率與常駐人口城鎮(zhèn)化率差距消失，農(nóng)民正式定居城市，完成向市民身份轉(zhuǎn)換，到那時，再鼓勵農(nóng)民退出宅基地不遲。農(nóng)村宅基地退出應(yīng)當(dāng)是一個隨著城鎮(zhèn)化推進的自然而然的過程。