總體來(lái)看，在土地征收方面，“修正案草案”對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行了局部完善，國(guó)家堅(jiān)持征地制度的合理性，堅(jiān)持繼續(xù)通過(guò)政府征收來(lái)為快速城鎮(zhèn)化供給土地?！靶拚覆莅浮睕](méi)有對(duì)現(xiàn)行制度大修，原因如下：

一是，激進(jìn)的改革主張未獲得試點(diǎn)支撐。對(duì)于“三項(xiàng)”試點(diǎn)反映的問(wèn)題和不足，“總結(jié)報(bào)告”指出，“三項(xiàng)改革試點(diǎn)樣本分布不夠均衡，土地征收制度改革試點(diǎn)相對(duì)不足，33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）實(shí)施的1275宗征地項(xiàng)目中，有918宗（占72%）集中在河北定州、上海松江、浙江義烏、福建晉江、山東禹城等5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)?！闭鞯刂贫雀母镌圏c(diǎn)樣本分不均衡，大部分地區(qū)征地制度改革試點(diǎn)推不動(dòng)，一些地區(qū)甚至沒(méi)有一個(gè)成功的征地制度改革案例。

實(shí)際上，征地改革試點(diǎn)樣本分布問(wèn)題還是次要的，主要問(wèn)題在于，河北定州、上海松江、浙江義烏、福建晉江、山東禹城等5個(gè)案例集中的地區(qū)，其試點(diǎn)的重點(diǎn)也主要是集中在完善征收程序和完善征地補(bǔ)償方式，譬如適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或是改變征地補(bǔ)償款發(fā)放方式。這些算是“虛晃一槍”，未觸及征地制度改革的根本問(wèn)題。

征地制度改革的難題包括：要不要征地？如何確定征地范圍？征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到何種程度才算合理？全面提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)給地方財(cái)力帶來(lái)多大沖擊？提高征地補(bǔ)償減少還是增加“釘子戶”？被征地農(nóng)民與未被征地農(nóng)民的利益如何平衡？將少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)的做法全面推開(kāi)會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化產(chǎn)生何種影響？沒(méi)有答案，就是沒(méi)有方案。中央要求穩(wěn)妥推進(jìn)土地制度改革，這些問(wèn)題都未通過(guò)試點(diǎn)回答，“取消論”、“全面縮小論”和“市價(jià)補(bǔ)償論”等改革主張未被采納。

二是，激進(jìn)的改革主張違背土地制度的憲法秩序。持“取消論”、“全面縮小論”和“市價(jià)補(bǔ)償論”的人一致批判現(xiàn)行制度，他們的認(rèn)識(shí)起點(diǎn)一致，將土地視為一般財(cái)產(chǎn)物，認(rèn)為土地集體所有與土地國(guó)有屬于平等的民事財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此，主張集體土地與國(guó)有土地享有同等權(quán)利，要求要通過(guò)制度改革實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)同價(jià)”。“取消論”、“全面縮小論”、“市價(jià)補(bǔ)償論”三種觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì)目標(biāo)一致，其差別是具體改革措施不同。

面臨拆遷的葉家埭

這類激進(jìn)改革主張，忽視了中國(guó)土地制度的憲法秩序，模糊了土地公有制屬性。經(jīng)過(guò)新民主主義革命和社會(huì)主義改造，我國(guó)建立起社會(huì)主義公有土地制度，土地公有制與土地私有制的本質(zhì)差別在于，“社會(huì)主義公有制消滅人剝削人的制度，實(shí)行各盡所能、按勞分配的原則”，即公有土地不參與社會(huì)財(cái)富分配，土地屬于生產(chǎn)資料，不允許私人通過(guò)單純占有土地來(lái)攫取社會(huì)財(cái)富。也就是說(shuō)，土地集體所有與土地國(guó)有，屬于公有制兩種形式，政府征收土地，將土地集體所有變成國(guó)家所有，是集體所有制向全民所有制的轉(zhuǎn)化，是從“小公”變成“大公”，而非私有制下的財(cái)產(chǎn)權(quán)利形態(tài)的改變?！稇椃ā芬?guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！闭鞯鼐哂袘椃ê戏ㄐ浴?

承認(rèn)征地制度合法，則“取消論”不可取。在此前提下，爭(zhēng)議聚焦在“公共利益”和“合理補(bǔ)償”兩方面。持“全面縮小論”的人，會(huì)認(rèn)為“修正案草案”過(guò)于保守，留下了“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實(shí)施成片開(kāi)發(fā)建設(shè)”范圍內(nèi)允許政府征地的“尾巴”。當(dāng)前階段我國(guó)征地主要是由城鎮(zhèn)建設(shè)帶動(dòng)的，土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的土地建設(shè)開(kāi)發(fā)很少，因此，這個(gè)看似是小小一點(diǎn)的“尾巴”，實(shí)則是為未來(lái)政府繼續(xù)征地留下巨大空間。

那么，為什么沒(méi)有采用“全面縮小論”的主張呢？持“全面縮小論”的人討論這個(gè)問(wèn)題時(shí)，常常偷換概念，將《憲法》中的“公共利益”偷換為“公益用地”。“公共利益”與“公益用地”是兩個(gè)完全不同的概念，“公共利益”是一個(gè)政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，“公益用地”屬于土地用途分類概念，前者的范圍很廣，后者則有特定所指。

“公共利益”是全世界各國(guó)立法上的難題，且隨著社會(huì)制度的差異和時(shí)代變化而范圍不同。修馬路、建公園占地既具有“公共利益”性質(zhì)，也屬于“公益用地”，而建設(shè)私立醫(yī)院、工廠是否屬于“公共利益”則很難界定。“修正案草案”規(guī)定，“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實(shí)施成片開(kāi)發(fā)建設(shè)”范圍內(nèi)允許政府征地，是將城鎮(zhèn)建設(shè)本身視為“公共利益”。

我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化被視為現(xiàn)代化的標(biāo)志，保持發(fā)展是改善民生的前提，推進(jìn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化是增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、解決發(fā)展不充分不平衡的社會(huì)主要矛盾的必經(jīng)之路。新型城鎮(zhèn)化堅(jiān)持“以人為中心”，惠及全民，城鎮(zhèn)建設(shè)本身具有“公共利益”屬性，這是我國(guó)征地制度的特色和優(yōu)勢(shì)所在。

關(guān)于“補(bǔ)償”，“修正案草案”第十七條規(guī)定，“征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障?！薄肮胶侠硌a(bǔ)償”與“市價(jià)補(bǔ)償”相差甚遠(yuǎn)。所謂的“市價(jià)”實(shí)際不存在，土地價(jià)值取決于用途規(guī)劃，同樣是城區(qū)中的一宗地塊，被規(guī)劃為公園綠地時(shí)無(wú)市場(chǎng)價(jià)值，被規(guī)劃為商服用地則是價(jià)值連城。土地不同于一般商品，尤其是建設(shè)用地，其價(jià)值源于空間規(guī)劃，土地不可移動(dòng)，土地供給不可替代，市場(chǎng)配置土地資源失靈。

法律上的“公平合理補(bǔ)償”是根據(jù)土地作為生產(chǎn)資料屬性確定的，在社會(huì)主義中國(guó)，土地不屬于私人財(cái)產(chǎn)物，農(nóng)民以勞動(dòng)者的身份與土地結(jié)合，農(nóng)村土地集體所有屬于一定范圍內(nèi)勞動(dòng)者共同占有生產(chǎn)資料的形式。國(guó)家為發(fā)展經(jīng)濟(jì)和建設(shè)城市等“公共利益”需求，征收集體土地，需要對(duì)農(nóng)民喪失的生產(chǎn)資料做出補(bǔ)償?！把a(bǔ)償”的公平合理性在于，既不讓農(nóng)民因?yàn)閱适a(chǎn)資料而陷入生活困境，又不是讓農(nóng)民變成“食利者”。

“修正案草案”第十七條還規(guī)定，“征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。

征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定。制定區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)當(dāng)綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、安置人口、區(qū)位、供求關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素，并根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適時(shí)調(diào)整?！痹诰唧w操作上，取消30倍上限之后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最終如何確定，社會(huì)保障費(fèi)用如何安排，失地農(nóng)民如何順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)替代，還需要更多的實(shí)踐探索。