【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 趙燕菁】

1.沒(méi)有孤立的城中村改造策略

7月21日，國(guó)常會(huì)發(fā)布《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》；三天后，7月24日，中央政治局會(huì)議針對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系發(fā)生重大變化，提出要加大保障性住房建設(shè)和供給，積極推動(dòng)城中村改造。原本較少被關(guān)注的城中村問(wèn)題，突然站在了房地產(chǎn)新政的核心。

然而，沒(méi)有孤立的城中村改造策略，只有把城中村放到當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)的大背景下，才能理解中央的意圖，找到城中村改造的正確方法。而這個(gè)“新形勢(shì)”就是中央判斷的“我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系發(fā)生重大變化”。很多人把注意力集中到有沒(méi)有提“房住不炒”上，而沒(méi)有理解對(duì)房地產(chǎn)供需關(guān)系的判斷，才是這一“新政”邏輯的起點(diǎn)。

“供求關(guān)系發(fā)生重大變化”是一個(gè)根本性的判斷。它意味著城中村改造不論采用什么方法，都不能像過(guò)去棚戶區(qū)改造那樣大拆大建，因?yàn)橥ㄟ^(guò)賣地來(lái)為改造融資的模式已不再可行。在這次會(huì)議上，中央明確提出“要加大保障性住房建設(shè)和供給”。很多人認(rèn)為這一條和城中村改造是互不相關(guān)的兩條政策。加大保障房建設(shè)不是什么新政策，但和城中村改造連在一起提卻是第一次，這是因?yàn)槌侵写逶谀壳拔覈?guó)的住房供給體系里，很大程度上起的就是保障房的作用。如果城中村改造是以弱化甚至去除保障房職能為代價(jià),那就違反了城中村改造的初衷。

“7.24房地產(chǎn)新政”提出城中村改造,顯示出未來(lái)的房地產(chǎn)行業(yè)已經(jīng)從增量轉(zhuǎn)向存量。改造模式有兩條邊界:1)不能依賴房地產(chǎn)融資;2)不能損害“住”的保障。前一條意味著靠增容在房地產(chǎn)市場(chǎng)上融資的路已經(jīng)走不通；后一條則意味著改造后的城中村應(yīng)當(dāng)是保障房體系的一部分，而不是商品房的一部分。

2.城中村改造2.0：統(tǒng)租的“得與失”

房地產(chǎn)市場(chǎng)供大于求決定了城中村改造的資金來(lái)源不能依賴賣地獲得，政府主導(dǎo)的拆遷-增容-回遷的模式已經(jīng)走不通。深圳市意識(shí)到以前通過(guò)拆除舊村，改造成商品房來(lái)平衡的房地產(chǎn)+模式（例如大沖村等城中村改造），在房地產(chǎn)“供求關(guān)系發(fā)生重大改變”的條件下已經(jīng)不再適用。為了落實(shí)“加大保障房建設(shè)和供給”的要求，政府向城中村業(yè)主“統(tǒng)租”物業(yè)，加以改善“再出租”給符合保障條件的對(duì)象，從而同時(shí)達(dá)成“不依賴房地產(chǎn)市場(chǎng)融資”和“加大保障房建設(shè)和供給”兩個(gè)目的。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這是深圳城中村改造的一個(gè)重大轉(zhuǎn)折。“政府統(tǒng)租，納入保障”相比以前大拆大建的模式是一個(gè)重要的進(jìn)步。改造后的城中村仍然是保障房體系里的一部分，而沒(méi)有進(jìn)入“供需關(guān)系發(fā)生重大改變”的商品房市場(chǎng)?！罢y(tǒng)租，納入保障”相比過(guò)去大拆大建的模式是一個(gè)重要進(jìn)步。在大方向上是符合中央要求的，這一點(diǎn)必須肯定。

爭(zhēng)議在于改造后的城中村，站在“房客”的視角是惡化了還是改善了。因?yàn)椤胺靠汀币暯?，才是評(píng)價(jià)保障房供給是加強(qiáng)了還是減弱了的最終標(biāo)準(zhǔn)。而其中最主要的一條，就是城中村的租金是上漲了還是下降了。如果政府從原住民處統(tǒng)租的價(jià)格不低于現(xiàn)在城中村的“零租”價(jià)，政府改善城中村的成本就要加到“房客”頭上，結(jié)果改造后的保障條件反而惡化了；現(xiàn)實(shí)中，政府經(jīng)常為了盡快完成，會(huì)以高于市場(chǎng)“零租”的價(jià)格從原住民處統(tǒng)租物業(yè)，最后不論是政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，還是轉(zhuǎn)嫁給房客，都會(huì)將強(qiáng)化保障政策變?yōu)檠a(bǔ)貼原住民的政策。顯然這是不符合“房地產(chǎn)新政”改造城中村的初衷的。

所以，政府從一開(kāi)始就要提醒自己：城中村改造的最終目的是什么。如果按照以前成片拆除的做法，最后結(jié)果就是把原本“住”的房子反而變成“炒”的房子，表面上成片改造之后，看上去城市很干凈很美好，但以前真正在里面“住”的房客不僅沒(méi)有改善，反而流離失所。同樣，如果“統(tǒng)租”后的房客租金反而更高了，也意味著保障的水平比改造之前反而降低了。顯然，這樣的改造與要求加強(qiáng)保障房的要求是背道而馳的。“統(tǒng)租”的目的不是幫助原住民“洗白”原本違章的小產(chǎn)權(quán)物業(yè)，更不是幫助原住民減少租賃市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，而是為了幫助房客獲得廉價(jià)的居所。

本來(lái)前一階段城中村改商品房已經(jīng)推高了一波租金，現(xiàn)在政府通過(guò)統(tǒng)租給它增加保障，原本違章的小產(chǎn)權(quán)物業(yè)，反而變成無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的物業(yè)，如果價(jià)格還比市場(chǎng)“零租”高，這時(shí)其他沒(méi)有將房子租給政府的房東，也會(huì)按這個(gè)價(jià)格租給租戶。結(jié)果很有可能把整個(gè)租房市場(chǎng)的租金都抬上去。但如果政府統(tǒng)租以后，房子的居住環(huán)境、公共設(shè)施比一般城中村的出租房更優(yōu)越，而且價(jià)格還更便宜，那么政府改造的這部分保障房就可以起到壓低租房的作用。如果房租不漲，就意味著政府用統(tǒng)租房把其他房屋都變成保障房，因?yàn)榉績(jī)r(jià)壓下來(lái)了，低于市場(chǎng)價(jià)格的房子才叫保障房。

在目前政府稅收普遍吃緊的情況下，政府的“統(tǒng)租”數(shù)量相對(duì)于城中村的規(guī)模一定是有限的。政府以低于“零租”價(jià)出租保障房的成本就只能通過(guò)財(cái)政彌補(bǔ)差額，目的在于用少量政府補(bǔ)貼把整個(gè)村的租金控制下來(lái)，使城中村能夠與保障接軌。相當(dāng)于用少量政府保障房投入，獲得大量市場(chǎng)保障房供給。中央要求“要加大保障性住房建設(shè)和供給”，并不是要政府包打天下，而是要“讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用”。

有這樣一個(gè)真實(shí)的例子，政府想要把城中村中老厝保護(hù)起來(lái)作文創(chuàng)。找一個(gè)國(guó)企進(jìn)場(chǎng)改造，做成一個(gè)文創(chuàng)樣板項(xiàng)目。既然是公益項(xiàng)目，國(guó)企花很多錢(qián)找房東把房子租下來(lái)，打算裝修好以后出租。但結(jié)果是，村內(nèi)其它老厝也按政府的租金一起漲價(jià)，結(jié)果反而把已經(jīng)進(jìn)入的文創(chuàng)活動(dòng)趕走了。

政府從村民手中以高于市場(chǎng)的價(jià)格統(tǒng)租高保障房一定要貼錢(qián)，因?yàn)楸Ｕ戏康亩x就是低于市場(chǎng)的房租。但如果針對(duì)特定對(duì)象，這一方式也不是完全不可行。比如政府招商引資一家工廠，如果專門(mén)建設(shè)職工宿舍周期長(zhǎng)、成本高，這時(shí)找農(nóng)民把房子租下來(lái)，然后貼錢(qián)租給特定工廠，依然可以從企業(yè)的稅收中得到平衡。對(duì)政府而言節(jié)省了新蓋保障房的用地，對(duì)農(nóng)民而言，獲得了穩(wěn)定的租金收益，對(duì)企業(yè)而言，能盡快開(kāi)工創(chuàng)造稅收。

所以，不是說(shuō)不允許政府補(bǔ)貼，也不是說(shuō)政府不能給房東高賠償、給市場(chǎng)低租金，而是說(shuō)政府要計(jì)算獲得同等稅收所需的成本和收益。