【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 趙燕菁】

1.沒有孤立的城中村改造策略

7月21日，國常會發(fā)布《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導(dǎo)意見》；三天后，7月24日，中央政治局會議針對我國房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生重大變化，提出要加大保障性住房建設(shè)和供給，積極推動城中村改造。原本較少被關(guān)注的城中村問題，突然站在了房地產(chǎn)新政的核心。

然而，沒有孤立的城中村改造策略，只有把城中村放到當(dāng)前宏觀經(jīng)濟新形勢的大背景下，才能理解中央的意圖，找到城中村改造的正確方法。而這個“新形勢”就是中央判斷的“我國房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生重大變化”。很多人把注意力集中到有沒有提“房住不炒”上，而沒有理解對房地產(chǎn)供需關(guān)系的判斷，才是這一“新政”邏輯的起點。

“供求關(guān)系發(fā)生重大變化”是一個根本性的判斷。它意味著城中村改造不論采用什么方法，都不能像過去棚戶區(qū)改造那樣大拆大建，因為通過賣地來為改造融資的模式已不再可行。在這次會議上，中央明確提出“要加大保障性住房建設(shè)和供給”。很多人認(rèn)為這一條和城中村改造是互不相關(guān)的兩條政策。加大保障房建設(shè)不是什么新政策，但和城中村改造連在一起提卻是第一次，這是因為城中村在目前我國的住房供給體系里，很大程度上起的就是保障房的作用。如果城中村改造是以弱化甚至去除保障房職能為代價,那就違反了城中村改造的初衷。

“7.24房地產(chǎn)新政”提出城中村改造,顯示出未來的房地產(chǎn)行業(yè)已經(jīng)從增量轉(zhuǎn)向存量。改造模式有兩條邊界:1)不能依賴房地產(chǎn)融資;2)不能損害“住”的保障。前一條意味著靠增容在房地產(chǎn)市場上融資的路已經(jīng)走不通；后一條則意味著改造后的城中村應(yīng)當(dāng)是保障房體系的一部分，而不是商品房的一部分。

2.城中村改造2.0：統(tǒng)租的“得與失”

房地產(chǎn)市場供大于求決定了城中村改造的資金來源不能依賴賣地獲得，政府主導(dǎo)的拆遷-增容-回遷的模式已經(jīng)走不通。深圳市意識到以前通過拆除舊村，改造成商品房來平衡的房地產(chǎn)+模式（例如大沖村等城中村改造），在房地產(chǎn)“供求關(guān)系發(fā)生重大改變”的條件下已經(jīng)不再適用。為了落實“加大保障房建設(shè)和供給”的要求，政府向城中村業(yè)主“統(tǒng)租”物業(yè)，加以改善“再出租”給符合保障條件的對象，從而同時達(dá)成“不依賴房地產(chǎn)市場融資”和“加大保障房建設(shè)和供給”兩個目的。

應(yīng)當(dāng)說，這是深圳城中村改造的一個重大轉(zhuǎn)折。“政府統(tǒng)租，納入保障”相比以前大拆大建的模式是一個重要的進步。改造后的城中村仍然是保障房體系里的一部分，而沒有進入“供需關(guān)系發(fā)生重大改變”的商品房市場?！罢y(tǒng)租，納入保障”相比過去大拆大建的模式是一個重要進步。在大方向上是符合中央要求的，這一點必須肯定。

爭議在于改造后的城中村，站在“房客”的視角是惡化了還是改善了。因為“房客”視角，才是評價保障房供給是加強了還是減弱了的最終標(biāo)準(zhǔn)。而其中最主要的一條，就是城中村的租金是上漲了還是下降了。如果政府從原住民處統(tǒng)租的價格不低于現(xiàn)在城中村的“零租”價，政府改善城中村的成本就要加到“房客”頭上，結(jié)果改造后的保障條件反而惡化了；現(xiàn)實中，政府經(jīng)常為了盡快完成，會以高于市場“零租”的價格從原住民處統(tǒng)租物業(yè)，最后不論是政府財政負(fù)擔(dān)，還是轉(zhuǎn)嫁給房客，都會將強化保障政策變?yōu)檠a貼原住民的政策。顯然這是不符合“房地產(chǎn)新政”改造城中村的初衷的。

所以，政府從一開始就要提醒自己：城中村改造的最終目的是什么。如果按照以前成片拆除的做法，最后結(jié)果就是把原本“住”的房子反而變成“炒”的房子，表面上成片改造之后，看上去城市很干凈很美好，但以前真正在里面“住”的房客不僅沒有改善，反而流離失所。同樣，如果“統(tǒng)租”后的房客租金反而更高了，也意味著保障的水平比改造之前反而降低了。顯然，這樣的改造與要求加強保障房的要求是背道而馳的?！敖y(tǒng)租”的目的不是幫助原住民“洗白”原本違章的小產(chǎn)權(quán)物業(yè)，更不是幫助原住民減少租賃市場的風(fēng)險，而是為了幫助房客獲得廉價的居所。

本來前一階段城中村改商品房已經(jīng)推高了一波租金，現(xiàn)在政府通過統(tǒng)租給它增加保障，原本違章的小產(chǎn)權(quán)物業(yè)，反而變成無風(fēng)險的物業(yè)，如果價格還比市場“零租”高，這時其他沒有將房子租給政府的房東，也會按這個價格租給租戶。結(jié)果很有可能把整個租房市場的租金都抬上去。但如果政府統(tǒng)租以后，房子的居住環(huán)境、公共設(shè)施比一般城中村的出租房更優(yōu)越，而且價格還更便宜，那么政府改造的這部分保障房就可以起到壓低租房的作用。如果房租不漲，就意味著政府用統(tǒng)租房把其他房屋都變成保障房，因為房價壓下來了，低于市場價格的房子才叫保障房。

在目前政府稅收普遍吃緊的情況下，政府的“統(tǒng)租”數(shù)量相對于城中村的規(guī)模一定是有限的。政府以低于“零租”價出租保障房的成本就只能通過財政彌補差額，目的在于用少量政府補貼把整個村的租金控制下來，使城中村能夠與保障接軌。相當(dāng)于用少量政府保障房投入，獲得大量市場保障房供給。中央要求“要加大保障性住房建設(shè)和供給”，并不是要政府包打天下，而是要“讓市場發(fā)揮決定性作用”。

有這樣一個真實的例子，政府想要把城中村中老厝保護起來作文創(chuàng)。找一個國企進場改造，做成一個文創(chuàng)樣板項目。既然是公益項目，國企花很多錢找房東把房子租下來，打算裝修好以后出租。但結(jié)果是，村內(nèi)其它老厝也按政府的租金一起漲價，結(jié)果反而把已經(jīng)進入的文創(chuàng)活動趕走了。

政府從村民手中以高于市場的價格統(tǒng)租高保障房一定要貼錢，因為保障房的定義就是低于市場的房租。但如果針對特定對象，這一方式也不是完全不可行。比如政府招商引資一家工廠，如果專門建設(shè)職工宿舍周期長、成本高，這時找農(nóng)民把房子租下來，然后貼錢租給特定工廠，依然可以從企業(yè)的稅收中得到平衡。對政府而言節(jié)省了新蓋保障房的用地，對農(nóng)民而言，獲得了穩(wěn)定的租金收益，對企業(yè)而言，能盡快開工創(chuàng)造稅收。

所以，不是說不允許政府補貼，也不是說政府不能給房東高賠償、給市場低租金，而是說政府要計算獲得同等稅收所需的成本和收益。