發(fā)展困境：政企關(guān)系與行政腐敗

東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)問題集中地反映在營商環(huán)境差。我們認(rèn)為扭曲的政企關(guān)系與腐敗，是東北營商環(huán)境差的根本原因。

在改革開放初期的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，中國的地方政府為了打造以勞動力密集型為主的輕工業(yè)或者服務(wù)業(yè)的發(fā)展時(shí)，都應(yīng)該建立公平公正的市場秩序。這種市場秩序的建立或者是像深圳和上海那樣，由于外資企業(yè)影響巨大，為了與國際市場接軌，政府自然就要強(qiáng)調(diào)競爭的公平公正?；蛘呤窍窈贾菽菢?，由于民營企業(yè)占主導(dǎo)地位，在國內(nèi)市場的激烈競爭中，政府也摸索出如何為企業(yè)減少交易成本的市場規(guī)則。然而，在沈陽這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺產(chǎn)沉重，改革開放以來沒有國際國內(nèi)市場驅(qū)動的環(huán)境中，政府必須要做出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于深圳、上海和杭州的努力，進(jìn)行更為深刻的制度性改革。

在市場化的過程中，權(quán)力很容易與金錢結(jié)合。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占統(tǒng)治地位的東北經(jīng)濟(jì)中，民營企業(yè)的生計(jì)經(jīng)常依附于國有企業(yè)或者政府體制，尋租和腐敗很容易成為獲得商機(jī)和以權(quán)謀私的手段。以震驚全國的“遼寧賄選案”為例，涉案人員達(dá)到842人，多位省部級高官被雙開。官員想賄選就必須尋租，要尋租就只能進(jìn)行利益交換，這樣就必然破壞公平公正的市場秩序。據(jù)中紀(jì)委披露，涉案的政府官員中反映的最突出的問題就是為某些企業(yè)家謀取不正當(dāng)利益。當(dāng)?shù)氐拿駹I企業(yè)為了從國有企業(yè)或者政府那里獲得商機(jī)或者資源，也被迫通過各種社會關(guān)系，甚至是官商勾結(jié)的方式壟斷當(dāng)?shù)氐纳虣C(jī)。在涉案達(dá)842名官員的管理范圍內(nèi)，營商環(huán)境被大面積破壞，腐敗與營商環(huán)境惡化之間形成惡性循環(huán)。

改革開放以來，沈陽的政府官員更多注重去南方發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行招商引資，而忽視了為到沈陽來投資設(shè)廠的外資和外地民營企業(yè)進(jìn)行減少交易成本的制度性改革。當(dāng)外資和外地民營企業(yè)來沈陽投資設(shè)廠，沈陽是有機(jī)會利用它們提供的資本和市場機(jī)會打造新動能的。然而，在缺少公平公正的市場環(huán)境中，民營企業(yè)很難得到健康成長。從全國工商聯(lián)發(fā)布的中國民營企業(yè)500強(qiáng)的區(qū)域分布就可以看出，東北的民營企業(yè)實(shí)力普遍不強(qiáng)，2016~2018年連續(xù)三年只有9家東北的企業(yè)入圍。不僅如此，外來的資本經(jīng)常是堅(jiān)持不了多久就只能撤資撤廠。根據(jù)歐洲智庫Bruegel公開的2012~2014年調(diào)查數(shù)據(jù)，在東北地區(qū)461家受訪的外地企業(yè)中，有306家企業(yè)“已實(shí)際撤資或停止在東北地區(qū)經(jīng)營”或“在未來五年內(nèi)有離開意愿”，且超過半數(shù)的企業(yè)（51.33%）認(rèn)為“當(dāng)?shù)卣约跋嚓P(guān)政策”是企業(yè)在東北地區(qū)經(jīng)營發(fā)展中遇到的最大阻力。

簡言之，東北的營商環(huán)境差的主要原因在于扭曲的政企關(guān)系，陽光行政以及反腐監(jiān)督機(jī)制的欠缺。在缺少公平公正的市場秩序時(shí)，外資和外地民營企業(yè)的撤離使東北進(jìn)一步失去發(fā)展新動能的資本投入以及與國際國內(nèi)市場接軌的有效渠道。在這種情況下，企業(yè)對當(dāng)?shù)貎H存的有限資源和商機(jī)的競爭更加激烈，只能在更大程度上依靠社會關(guān)系或者不良的政企關(guān)系。其結(jié)果是東北長期以來無法培育有效市場，高昂的交易成本成為東北發(fā)展任何產(chǎn)業(yè)時(shí)的重大障礙。

發(fā)展泥淖：發(fā)展目標(biāo)與“走馬燈”式的官員任期

根據(jù)我們在調(diào)研中的了解，東北問題之所以長期得不到解決與中央的決心有關(guān)，更與“走馬燈”式的地方政府官員任期制有關(guān)。政績是地方政府官員之間最重要的競爭機(jī)制。在短短的任期內(nèi)，既要維持所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定，又要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量的快速發(fā)展。這樣的激勵(lì)機(jī)制很容易導(dǎo)致地方領(lǐng)導(dǎo)追求短、平、快的項(xiàng)目，而不愿、不敢進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的改革、啃改革中遇到的硬骨頭。

“走馬燈”式的地方政府官員任期制不利于改革的深化和推進(jìn)。一般而言，地方領(lǐng)導(dǎo)一屆任期為五年。在現(xiàn)有的體制中，優(yōu)秀能干的領(lǐng)導(dǎo)在一個(gè)地方或一個(gè)部門的任期通常很短。然而，東北地區(qū)的改革是要啃硬骨頭的，沒有十年八年不可能見效。地方政府官員在更替頻繁，實(shí)際任期縮短，以及政績考核的激勵(lì)機(jī)制下，都希望在短期內(nèi)取得立竿見影的績效。這樣的激勵(lì)機(jī)制只能造成地方政府官員的短期行為，不利于對所在轄區(qū)實(shí)行深入的制度改革。從沈陽的主要領(lǐng)導(dǎo)任期來看，進(jìn)入2001年以來不足20年的時(shí)間里，沈陽的市長經(jīng)歷了5人，平均任期4年；市委書記則經(jīng)歷了6人，平均任期3年左右。作為副省級城市且改革任務(wù)艱巨的沈陽，政府主要官員更替頻繁，不利于政策的穩(wěn)定性，也不利于深化改革的久久為功。

當(dāng)前，中國的改革進(jìn)入深水區(qū)，發(fā)展處于關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型期。要破解發(fā)展面臨的各種難題，化解來自各方面的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，除了與時(shí)俱進(jìn)地深化改革別無他法。為達(dá)此目的，中央政府應(yīng)該考慮建立支持“久久為功”的人事制度。

東北的未來

對東北發(fā)展新經(jīng)濟(jì)時(shí)面臨的四大矛盾進(jìn)行分析，我們得出如下四點(diǎn)意見：

首先，東北在資源配置上必須加大對新經(jīng)濟(jì)的投入，而不是將主要的資源用于維持舊產(chǎn)業(yè)。東北在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能等以數(shù)據(jù)為生產(chǎn)要素的新經(jīng)濟(jì)方面具有人力資本的相對優(yōu)勢，但嚴(yán)重缺乏能推動新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資本投入。相對于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，東北發(fā)展很難依靠外資，只能依靠政府的財(cái)政來撬動民間資本，形成內(nèi)部的合力來共同助推新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。當(dāng)?shù)卣軌騽訂T和配置的資源有限。如果現(xiàn)有財(cái)政資源的分配仍然要優(yōu)先用于維持舊產(chǎn)業(yè)，那就只能加大中央政府的資源投入，并向打造新動能的新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大力傾斜，與此同時(shí)要?jiǎng)訂T外地民間資本的投入。

其次，東北必須深化國有企業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，而不應(yīng)該指望能在中央的支持下“先做大再做強(qiáng)”。這種供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革包括把冗員和養(yǎng)老等社會性負(fù)擔(dān)剝離，建立經(jīng)理人利益與國家利益相容的激勵(lì)機(jī)制和現(xiàn)代化的企業(yè)治理機(jī)制，以及避免企業(yè)受過多的行政干預(yù)。

再次，東北改善營商環(huán)境的努力應(yīng)該從政府開始，實(shí)現(xiàn)陽光行政，簡政放權(quán)，加強(qiáng)反腐敗的監(jiān)管機(jī)制，建立公正的市場秩序。東北的各級政府應(yīng)該克服政府職能錯(cuò)位、越位、缺位的現(xiàn)象，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓政府的權(quán)力依法而行。同時(shí)，東北的各級政府也應(yīng)該為企業(yè)降低交易成本，保證各類市場主體公平地參與市場競爭創(chuàng)造有利的環(huán)境。只有這樣，東北才有可能通過吸引外地民間資本和外商資本獲得發(fā)展新動能的資本投入，并以此打通進(jìn)入國際與國內(nèi)市場的新渠道。

最后，中央應(yīng)該對東北的政府主管官員的任期制進(jìn)行調(diào)整，以全面完成符合東北地區(qū)特點(diǎn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要來決定官員的任期。要完成東北這樣艱巨而復(fù)雜的改革任務(wù)，地方政府的主要官員不宜頻繁更替，必須讓政府中有能力、有作為的主管官員在同一崗位上能有足夠的時(shí)間進(jìn)行“久久為功”的深化改革，同時(shí)提供容忍試錯(cuò)的空間。當(dāng)然，在這樣深化改革的過程中既要健全人事制度等正向激勵(lì)機(jī)制，又要建立糾錯(cuò)和監(jiān)督機(jī)制，既為主管官員提供干事情的機(jī)會，也要避免錯(cuò)誤的政策越走越遠(yuǎn)。

在沈陽和其他城市關(guān)于新經(jīng)濟(jì)的調(diào)研，使我們對學(xué)術(shù)界關(guān)于新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的討論和辯論有了進(jìn)一步的認(rèn)識。在中國經(jīng)濟(jì)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)因?yàn)椴恢鲝埿菘睡煼?，而是?qiáng)調(diào)實(shí)行增量改革和在發(fā)展中解決老問題，經(jīng)常被批評為不想改革。批評者沒有認(rèn)識到的是：新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心立場是要不斷根據(jù)發(fā)展階段審視要素稟賦的變化，并不斷根據(jù)要素稟賦轉(zhuǎn)化成比較優(yōu)勢的需要，來進(jìn)行降低交易成本的制度改革。在當(dāng)年中國的語境里談增量改革，就是要發(fā)展符合當(dāng)時(shí)以廉價(jià)勞動力為基礎(chǔ)的比較優(yōu)勢的勞動密集型輕工業(yè)。具體到東北經(jīng)濟(jì)，在當(dāng)時(shí)的語境下，在發(fā)展中解決老問題，并不是把國有企業(yè)束之高閣，而是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中對它們進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的改革，使之日益適合市場經(jīng)濟(jì)的新環(huán)境。在發(fā)展中解決老問題這一原則，之所以用“發(fā)展”而不用“經(jīng)濟(jì)增長”的表述，就是因?yàn)榘l(fā)展不僅僅包括GDP的增長，也包括制度的變遷。因此，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)不僅強(qiáng)調(diào)政府要建設(shè)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，也強(qiáng)調(diào)打造為企業(yè)減少交易成本的制度環(huán)境，建立一個(gè)現(xiàn)代的市場秩序。