【文/觀察者網(wǎng) 朱敏潔】一個國家級貧困區(qū)罕見逆向申報“撤區(qū)設(shè)市”后，隨后又悄無聲息，怎么回事？

最近，媒體刊發(fā)了一篇題為“給撤區(qū)設(shè)市的‘逆向申報’一個嘗試的機(jī)會”的文章。起因是云南省昆明市東川區(qū)不久前公開放出“撤區(qū)設(shè)市”消息：從昆明市轄區(qū)“降級”為縣級市。

今年7月17日，東川區(qū)民政局在云南省人民政府網(wǎng)站上發(fā)布舉行《東川區(qū)撤區(qū)設(shè)市可行性調(diào)研報告》（征求意見稿）聽證會的公告，并擬于當(dāng)月27日就該報告聽取各方面意見和建議。

截圖來自昆明日報微博

然而，公告發(fā)布不到兩天就從政府官網(wǎng)被撤下，聽證會也不了了之。現(xiàn)在距離舉辦聽證會時間過去兩個月，仍毫無聲息。

據(jù)澎湃新聞向東川區(qū)民政局多名工作人員處確認(rèn)，因計劃有變，聽證會沒有舉行。其中一名工作人員稱，“行政區(qū)劃調(diào)整屬重大事項，又涉密，目前不接受采訪”，區(qū)政府還在征求廣大市民的意見，具體消息不便透露，需匯集各方建議、仍在協(xié)商中。

建國以來，地方行政區(qū)劃撤并很常見，但更多的操作是撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)、城區(qū)合并等等，尤其是上世紀(jì)八九十年代，全國大規(guī)?！翱h改市”，很長一段時間以來，地方城市化進(jìn)程主要以撤縣設(shè)區(qū)來實現(xiàn)。經(jīng)過數(shù)次調(diào)整后，北上廣等個別城市已不再有下轄縣。

進(jìn)入2000年后這股風(fēng)潮開始冷卻，直至2017年國務(wù)院似乎又開始“解凍”撤縣設(shè)市的審批。截至今年9月8日，公布的全國撤縣設(shè)市地區(qū)數(shù)量已達(dá)11個，接近去年全年獲批數(shù)的兩倍。

所以，像昆明東川區(qū)這樣逆向申報“撤區(qū)設(shè)市”的案例極其罕見，以至于當(dāng)?shù)孛襟w稱之為“全國首例”。

@昆明日報在7月18日的一條微博中寫道“征求意見稿指出：調(diào)研組認(rèn)為，撤區(qū)設(shè)市完全可行。但撤區(qū)設(shè)縣級市屬逆向申報，全國無先例……向上申報層級多，最終必須經(jīng)國務(wù)院審批，難度大，耗時長?！?

不過，目前微博中聽證會的報名外鏈已經(jīng)失效。

截圖來自@昆明日報微博

稍早前據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w稱，提出這一申報的理由有二，一是東川地處偏遠(yuǎn)，無法被昆明城區(qū)發(fā)展所輻射，二是有利于爭取項目資金。

從網(wǎng)上披露的部分調(diào)研報告內(nèi)容顯示，東川屬西部國家級貧困縣區(qū)、革命老區(qū)，要推動當(dāng)?shù)匕l(fā)展，必須充分發(fā)揮區(qū)位、資源優(yōu)勢，以更大的戰(zhàn)略勇氣加快撤區(qū)設(shè)市步伐，實現(xiàn)由“依靠主城區(qū)輻射帶動”逐步向“自身輻射帶動周邊”轉(zhuǎn)變；通過行政區(qū)劃調(diào)整，解決制約當(dāng)?shù)匕l(fā)展空間問題，理順原倘甸轎子山“兩區(qū)”機(jī)制，優(yōu)化昆明空間布局，把東川建設(shè)成為立足昆明北部片區(qū)、輻射滇東北地區(qū)的區(qū)域性中心城市。

頂著市轄區(qū)“帽子”的東川區(qū)，在申請項目資金上兩頭“不討好”。

爭取市級項目資金上，由于不具備市轄區(qū)的基礎(chǔ)條件，無法獲得地級市對市轄區(qū)在城市規(guī)劃、建設(shè)等方面的項目資金支持，但能參照享有周邊尋甸、祿勸兩個少數(shù)民族自治縣（貧困縣）得到的資金支持。爭取國家或省級項目資金上，由于有些部門不了解東川區(qū)的實際情況，在申報審批方面經(jīng)常對市轄區(qū)東川“另眼相看”，最終與很多項目資金失之交臂，比如：烏蒙山扶貧連片開發(fā)政策、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)類別等。

“成也礦區(qū)，敗也礦區(qū)”

要理解這些問題，得從東川的建制沿革開始講起。

昆明市下轄7個市轄區(qū)、1個縣級市、3個縣、3個自治縣。東川區(qū)便是其中一個市轄區(qū)，人口30.2萬，國土面積1858.79平方公里，東鄰會澤，南接尋甸，西連祿勸，北與四川省會東縣隔金沙江相望。東川區(qū)距昆明市區(qū)140公里。

東川是個典型的資源型城市，有“鐵膽石之鄉(xiāng)”、“天南銅都”之稱。1952年興建、1960年投產(chǎn)的國有大一型企業(yè)東川礦務(wù)局就在此地。

昆明市行政區(qū)劃圖

·1958年，“因礦設(shè)市”，地級東川市設(shè)立，轄東川、會澤。

·1964年，會澤從東川劃出，歸曲靖專區(qū)。

·1998年12月，撤銷地級東川市，設(shè)立昆明市東川區(qū)。

·2011年1月，劃出舍塊鄉(xiāng)、紅土地鎮(zhèn)與祿勸、尋甸兩縣劃出的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成立昆明倘甸產(chǎn)業(yè)園區(qū)和昆明轎子山旅游開發(fā)區(qū)（以下簡稱“兩區(qū)”）（功能區(qū)）。

1956-1961年云南省行政區(qū)劃，可與上圖對比紅色圓圈部分。

值得注意的是，當(dāng)年將會澤縣劃歸曲靖市對東川也算一大“損失”——帶走東川另兩個支撐產(chǎn)業(yè)——會澤鉛鋅礦和以禮河電廠，此后東川的發(fā)展目標(biāo)更為基準(zhǔn)——“一切為礦山服務(wù)”。

然而，“成也銅礦，敗也銅礦”。

計劃經(jīng)濟(jì)體制下，東川礦務(wù)局作為云南銅業(yè)集團(tuán)的下屬，只負(fù)責(zé)開采銅精礦，下游的冶煉加工等高附加值產(chǎn)業(yè)都在東川以外的地區(qū)。東川礦務(wù)局長期虧損，42年的大規(guī)模生產(chǎn)中僅14個年份贏利，凈虧損達(dá)2億元以上。

還令人驚訝的是，作為礦區(qū)的東川交通發(fā)展竟十分滯緩，曾錯過成昆鐵路、內(nèi)昆鐵路機(jī)會，2007年渝昆高速公路也繞開此地；截止2013年，東川區(qū)是昆明所有縣（市、區(qū)）唯一沒有通高速公路的地方，只有一條狹窄老舊的二級公路與外界相連。

隨著礦產(chǎn)資源枯竭，進(jìn)入本世紀(jì)后，東川一度給外界的印象就是破舊，惟一的產(chǎn)業(yè)支柱——東川礦務(wù)局于2001年1月宣布破產(chǎn)。2003年，東川城鎮(zhèn)登記失業(yè)率高達(dá)40.2%，創(chuàng)全國之最。

1997年銅價大跌成為破產(chǎn)的“導(dǎo)火線”，1999年破產(chǎn)進(jìn)入實質(zhì)準(zhǔn)備階段；同年2月8日，云南省撤消東川地級市，設(shè)立縣級東川區(qū)，劃歸昆明管轄。

到2001年12月7日，東川礦務(wù)局正式宣告破產(chǎn)終結(jié)，以后就逐漸淡出歷史。曾任東川區(qū)長的和麗川稱：“東川由市變區(qū)，某種意義上說也是政府的破產(chǎn)?！?

同時，由于過去單一粗放經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，基礎(chǔ)設(shè)施落后，經(jīng)濟(jì)體量小，導(dǎo)致日后東川城市轉(zhuǎn)型幾乎不可能成功。

地圖上的一塊空白

上述報道中提到了“烏蒙山扶貧連片開發(fā)政策”、“艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)類別”兩個項目，要體會東川區(qū)的“憋屈”，或許可以拿曾為東川市所管轄的會澤縣來對比。

2012年，國務(wù)院扶貧辦、國家發(fā)改委印發(fā)《烏蒙山片片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011-2020）》的通知。烏蒙山集中連片特殊困難地區(qū)，行政區(qū)劃跨云南、貴州、四川三省，包括相毗鄰的38個縣（市、區(qū)）。其中云南15個，包括昆明市下轄的兩個少數(shù)民族自治縣祿勸彝族苗族自治縣、尋甸回族彝族自治縣，曲靖市的會澤縣、宣威市，昭通市昭陽區(qū)、魯?shù)榭h、巧家縣、鹽津縣、大關(guān)縣、永善縣、綏江縣、鎮(zhèn)雄縣、彝良縣、威信縣，楚雄彝族自治州武定縣。

烏蒙山扶貧連片開發(fā)

從地圖上可以更清楚地看到，中間那塊空白區(qū)域就是東川區(qū)。與原本從東川市劃出去的、同為礦區(qū)的會澤相比，東川區(qū)卻不在這個國家級扶貧項目中。

外界可能想不到的是，作為省會城市，昆明下轄3個國家級貧困縣區(qū)，其中尋甸、祿勸兩個少數(shù)民族自治縣也在這個計劃中，唯獨沒有東川。

另一個艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)類別劃分，是指從2001年1月1日起，國家對在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的公務(wù)員發(fā)放的額外特殊津貼，由中央財政撥款。津貼標(biāo)準(zhǔn)分為4類，一類區(qū)平均43元/月，二類區(qū)平均 86元/月，三類區(qū)平均172元/月，四類區(qū)平均300元/月。

東川區(qū)被列為一類區(qū)，而相鄰的會澤、尋甸、祿勸則歸為二類區(qū)。