【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 邱爽】

目前，我國(guó)有262個(gè)資源型城市。在2016年供給側(cè)改革后，資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型成為一項(xiàng)既關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展又涉及民生改善的議題，受到業(yè)界和公眾廣泛熱議。

稅收財(cái)政弊端

我國(guó)財(cái)政預(yù)算體系主要按“四本賬”列式，分別是一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。從收支規(guī)模來(lái)看，根據(jù)2021年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，四者的比例大約為50：25：1：23【1】。

可以看出，以國(guó)有企業(yè)為主體的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)性收入，即經(jīng)營(yíng)性利潤(rùn)上繳的占比極小。其主要原因是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本的經(jīng)濟(jì)體量相對(duì)較小，非國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的占比較大。由此，政府分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要手段是通過(guò)“稅收財(cái)政”，以向企業(yè)收稅的形式分享部分稅前經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。

“土地財(cái)政”是政府性基金預(yù)算的絕對(duì)主體。但由于地方政府的居住用地出讓主要擔(dān)負(fù)為城市建設(shè)融資的職能，“土地財(cái)政”并不是地方政府的收入，而是融資【2】。根據(jù)我們所發(fā)展的地方政府用地財(cái)務(wù)模型可知，“土地財(cái)政”實(shí)際上可以看作城市凈稅收盈余的貼現(xiàn)值。但是，從長(zhǎng)期來(lái)看，地方政府的“土地財(cái)政”與稅收具有較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。凡是稅收績(jī)效不佳的城市，其地價(jià)和土地出讓情況也不會(huì)太好。

稅收財(cái)政的題中之意是政府退出企業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，賦予企業(yè)家自由經(jīng)營(yíng)權(quán)，極大地促進(jìn)了現(xiàn)代企業(yè)管理體制的形成，推動(dòng)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟(jì)成就。但稅收財(cái)政在新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下也逐漸暴露出了自身的缺陷。

這些不足主要體現(xiàn)在地方政府的財(cái)政能力上。一是“央地關(guān)系”方面。大量的國(guó)有資本是以中央企業(yè)為主（如石油、軍工等），其經(jīng)營(yíng)績(jī)效的成果主要體現(xiàn)了中央財(cái)政而不是地方財(cái)政。

以石油行業(yè)為例，2022年三巨頭合計(jì)創(chuàng)造凈利潤(rùn)收入3815億元，其中中石油凈利潤(rùn)為1640億，中海油凈利潤(rùn)1417億，中石化凈利潤(rùn)為758億。現(xiàn)代央企管理體制的改革剝離了其社會(huì)職能，央企與地方的“脫鉤”導(dǎo)致地方政府的城市經(jīng)營(yíng)工作失去了重要的財(cái)源支持（資源企業(yè)的凈利潤(rùn)與地方政府無(wú)關(guān)），這對(duì)于以資源開(kāi)采為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的資源型城市造成了巨大影響。

二是“政企關(guān)系”方面。稅收財(cái)政無(wú)法發(fā)揮地方政府“資本招商” 【3】的作用優(yōu)勢(shì)，限制了其招商引資的競(jìng)爭(zhēng)力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的潛力空間。

“合肥模式”運(yùn)營(yíng)示意圖，來(lái)自車百智庫(kù)周霜降文章《合肥密碼》

利潤(rùn)財(cái)政：一種可行的地方財(cái)政收入來(lái)源

與稅收財(cái)政不同，利潤(rùn)財(cái)政是指地方政府以權(quán)益工具的形式（如股權(quán)）參股企業(yè)。在稅收之外，與企業(yè)共擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，并從企業(yè)的權(quán)益端直接分享企業(yè)的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。

這里所指的“企業(yè)”既包括央企，也包括非公有制企業(yè)。利潤(rùn)財(cái)政的實(shí)質(zhì)是幫助地方政府參股并獲得自然資源的資產(chǎn)，建立基礎(chǔ)性資本條件，解決地方政府在城市經(jīng)營(yíng)中的資產(chǎn)缺失問(wèn)題。

利潤(rùn)財(cái)政的好處一是拓寬了地方政府的財(cái)政收入來(lái)源，二是與企業(yè)緊密合作，可以提升城市營(yíng)商環(huán)境，給予企業(yè)在資本金、經(jīng)營(yíng)管理政策、用地政策等各方面支持，顯著提升地方政府的招商引資和產(chǎn)業(yè)孵化培育的成功率。收益總是與風(fēng)險(xiǎn)并存，利潤(rùn)財(cái)政由于需要地方政府的“入股”，造成了國(guó)有資產(chǎn)流失、減值和監(jiān)管方面的風(fēng)險(xiǎn)敞口。

現(xiàn)金流的資本化：資源型城市轉(zhuǎn)型之道

·“現(xiàn)金流溫泉”

資源詛咒是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域內(nèi)長(zhǎng)盛不衰的話題。它是指從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史規(guī)律來(lái)看，豐富的自然資源可能是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的詛咒而不是祝福，大多數(shù)自然資源豐富的國(guó)家比那些資源稀缺的國(guó)家增長(zhǎng)得更慢。當(dāng)資源消耗完盡，這些資源型國(guó)家也將不復(fù)存在。

資源詛咒并不意味著所有具有豐富自然資源的國(guó)家和城市都會(huì)走向衰落。與那些較好地利用自然資源促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)家不同，陷入資源詛咒的經(jīng)濟(jì)體存在一個(gè)共性問(wèn)題，即“現(xiàn)金流溫泉”。

由于自然資源（比如油氣、礦產(chǎn)等資源）具有普適性的需求應(yīng)用場(chǎng)景以及得天獨(dú)厚的壟斷優(yōu)勢(shì)，擁有豐富自然資源的經(jīng)濟(jì)體享受了連綿不斷的、豐厚的現(xiàn)金流收益。這些資源所帶來(lái)的優(yōu)厚回報(bào)如同溫泉的涓涓細(xì)流一樣滋養(yǎng)著它所在的那片土地和人民。雖然資源總有耗盡的一天，但習(xí)慣了自然資源現(xiàn)金流“溫泉”的經(jīng)濟(jì)體卻并不愿意起身離開(kāi)?！皽厝钡氖孢m感讓人流連忘返，也會(huì)造成資源型經(jīng)濟(jì)體發(fā)展模式上的路徑依賴。一旦資源耗盡，或者被其他能源創(chuàng)新所顛覆，這些經(jīng)濟(jì)體就會(huì)迅速衰落。

·驚險(xiǎn)一躍：現(xiàn)金流的資本化

對(duì)于資源型城市而言，破除資源詛咒，規(guī)避“現(xiàn)金流溫泉”的關(guān)鍵是要將自然資源所帶來(lái)的豐厚但不可持續(xù)的現(xiàn)金流收益轉(zhuǎn)換為可持續(xù)的、能帶來(lái)永續(xù)收入的資產(chǎn)，即“現(xiàn)金流的資本化”。當(dāng)資源用盡或者被替代時(shí)，這些城市可以迅速借助新的永續(xù)資產(chǎn)所提供的現(xiàn)金流完成發(fā)展模式的“換擋”。

套用上文的比喻?，F(xiàn)金流的資本化過(guò)程就是通過(guò)資本化的方法，將溫泉的涓涓細(xì)流和騰騰熱氣“固化”，變成一種可以持續(xù)提供能量的人造“太陽(yáng)”。從溫泉到太陽(yáng)的轉(zhuǎn)變，是資源型城市轉(zhuǎn)型的驚險(xiǎn)一躍。凡是無(wú)法完成現(xiàn)金流資本化的資源型城市，衰落就將成為其必然的宿命。

“現(xiàn)金?！眮?lái)源：建立地方政府權(quán)益資產(chǎn)

·資源城市轉(zhuǎn)型的本質(zhì)就是資產(chǎn)端的轉(zhuǎn)型

權(quán)益工具是公司融資過(guò)程中形成的一種股權(quán)工具，包含了普通股權(quán)以及其他權(quán)益工具，如優(yōu)先股、永續(xù)債等。直白來(lái)講，權(quán)益工具就是投資方所持有的融資方（被投企業(yè)）的股權(quán)，是一種分享融資方的所有者權(quán)益的金融工具。權(quán)益工具對(duì)于投資方而言是一種金融資產(chǎn)，在其資產(chǎn)端列式。而對(duì)于融資方而言，權(quán)益工具是融資，在所有者權(quán)益端列式。

具體到資源型城市轉(zhuǎn)型上，權(quán)益工具就是幫助這些城市首先能夠在其資產(chǎn)端形成自然資源的資產(chǎn)，繼而將這些資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榭蓭?lái)可持續(xù)收入流的新資產(chǎn)類別。權(quán)益工具就是完成現(xiàn)金流資本化“驚險(xiǎn)一躍”的“助推器”，也是從自然資源資產(chǎn)轉(zhuǎn)型為其他類別資產(chǎn)的“轉(zhuǎn)換器”。