縱觀人類歷史，因關系生存發(fā)展，耕地備受重視。工業(yè)革命后，尤其是現(xiàn)代城市發(fā)展后，耕地保護和經(jīng)濟發(fā)展間的矛盾日益凸顯。這是全球的共性問題，我國正處于工業(yè)化進程中，這個矛盾不可避免。

一方面，土地投入支撐了中國經(jīng)濟增長奇跡。國家統(tǒng)計局新近發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國經(jīng)濟總量已超110萬億元，穩(wěn)居世界第二，占全球經(jīng)濟比重預計超過18%。我國工業(yè)和制造業(yè)增加值連續(xù)10多年居世界首位，220多種工業(yè)品產(chǎn)量世界第一。

改革開放40多年來，在地方經(jīng)濟發(fā)展中，與土地相關的財政收入起到了特殊作用，推動了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，是基礎設施超常供給能力形成的關鍵。但另一方面，“隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，工業(yè)用地、交通用地、城市擴張用地等需求十分強勁，建設用地供求矛盾突出，是導致耕地持續(xù)減少的重要原因”。郭永田說，城市周邊的地相對平整，都是好地、成規(guī)模的地，當城市像攤大餅一樣快速長大，正好和優(yōu)質耕地高度重合，很多地慢慢變成了城市的一部分。

國土三調顯示，2019年建設用地6.13億畝，較2009年二調增加1.28億畝，增幅26.5%。深層原因在于，GDP增長與地方有切實關聯(lián)，但糧食安全是關系長遠的宏觀大局，和當?shù)刈陨斫?jīng)濟發(fā)展關系不大。在這種思想主導下，也就放松了糧食安全這根弦，放松了對當?shù)丶Z食種植面積下滑的警惕，沒有充分認識到各地都有保障國家糧食安全的責任和義務。而且，過去較長時間，不少地方依靠的是粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式，土地利用效率偏低，使建設用地需求居高不下。

經(jīng)濟發(fā)展和耕地保護之間的這種沖突，在南方經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)更為明顯，也是導致我國耕地分布持續(xù)北移的直接原因。在不少經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，高質量耕地往往最容易被建設占用，補充耕地的質量又難以得到保證。

在廣闊的農(nóng)村，盡管常住人口趨于減少，但農(nóng)村建設用地也不降反增。自然資源部曾表示，違法占用耕地建房正從局部地區(qū)向全國范圍、從普通房屋向樓房別墅、從農(nóng)民自住向非法出售、從單家獨戶向有組織實施蔓延。國土三調顯示，城鎮(zhèn)村及工礦用地5.29億畝，其中村莊用地占3.29億畝，占比62%。

背后的關鍵因素是我國實行的是城鄉(xiāng)二元土地制度，農(nóng)村土地屬于集體所有，在集體經(jīng)營性建設用地入市改革之前，只有經(jīng)過國家征收后才可入市交易。同時，隨著農(nóng)村人口增多、經(jīng)濟條件改善，住宅需求快速增加。但在不少地方，宅基地分配還沿襲當年的分配格局。在內(nèi)外因素推動下，農(nóng)村違法違規(guī)占用耕地建房屢禁不止。

造成耕地“非糧化”的重要原因除了比較效益低外，還有就是有的地方片面推行農(nóng)業(yè)結構調整。朱道林分析，由于多種經(jīng)營對農(nóng)業(yè)增收作用很大，一些地方把農(nóng)業(yè)結構調整簡單理解為壓減糧食生產(chǎn)，有的經(jīng)營主體違規(guī)在永久基本農(nóng)田上種樹挖塘。南京林業(yè)大學農(nóng)村政策研究中心主任高強說，工商資本大規(guī)模流轉耕地后，片面追求利潤、實現(xiàn)集約種植，改種經(jīng)濟作物，加劇了“非糧化”傾向。

此外，一些地方對生態(tài)文明建設存在認識誤區(qū)，認為生態(tài)文明就是修建景觀、造林、鋪草，于是在耕地甚至是永久基本農(nóng)田上植樹造綠、挖湖造景。在城鎮(zhèn)化背景下，有些農(nóng)民選擇種植效益更高、勞力投入更小的林木。

郭永田分析，耕地保護難的核心問題是耕地利用中存在多重目標沖突，圍繞耕地保護產(chǎn)生了多種利益的博弈。在這種博弈中，經(jīng)濟利益上的最大化往往占據(jù)上風?！胺N糧食，還是蓋房子？”“種糧食，還是種經(jīng)濟作物？”根本上這是對選擇國家利益還是地方局部利益的考量。

早在2013年的中央農(nóng)村工作會議上，習近平總書記就強調，堅守18億畝耕地紅線，大家立了軍令狀，必須做到，沒有一點點討價還價的余地！近幾年在地方調研中，總書記都十分重視察看耕地，在不同場合表示，保護耕地要像保護文物那樣來做，甚至要像保護大熊貓那樣來做。然而，變相侵占耕地的現(xiàn)象在各地并未杜絕。

在耕地數(shù)量下降的同時，對耕地質量的忽視也應引起重視。耕地質量的治理提升是一個龐大的系統(tǒng)性工程，難度大，見效慢。特別是土壤質量看不見摸不著，只有通過化驗檢測等手段才能發(fā)現(xiàn)問題，而一旦發(fā)現(xiàn)問題，治理起來已經(jīng)十分困難。

因提高產(chǎn)量的現(xiàn)實需要，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期大量使用化肥、農(nóng)藥，導致耕地退化加重。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)研中心的典型調查顯示，農(nóng)戶層面的種養(yǎng)結合比例已從上世紀80年代的超過70%下降到現(xiàn)在的約10%，導致耕地有機質含量下降。王貴滿直言，“以前種地用農(nóng)家肥，秸稈轉變成糞肥回到地里，種地又養(yǎng)地。大量使用化肥后，黑土的營養(yǎng)一點點流失了”。

還有一個重要原因，就是農(nóng)民對土地的感情也在發(fā)生變化，對土地疏于養(yǎng)護。中國人民大學經(jīng)濟學院院長劉守英說，第一代農(nóng)民工的基本軌跡是離土—出村—回村，第二代農(nóng)民工基本上是離土—出村—不回村，他們與土地的關系、對農(nóng)業(yè)的觀念已經(jīng)發(fā)生根本改變，越來越多的農(nóng)民不再熱衷于保養(yǎng)地力。

耕地問題也有法律制度的原因。我國目前還沒有專門的耕地保護法。2021年，新修訂的《土地管理法實施條例》第十二條有關于“嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地”的規(guī)定。在此之前，對占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚等行為，有“禁止”條款，但沒有罰則，地方處置中仍無法可依。這導致土地執(zhí)法不嚴、違法違規(guī)占用現(xiàn)象仍然存在。

18億畝紅線是怎么來的

無論是分析耕地問題的具體表現(xiàn)還是深層成因，一個繞不開的話題就是“耕地紅線”。18億畝耕地紅線是怎么來的呢？

全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員陳錫文說，18億畝是綜合經(jīng)濟發(fā)展、人口狀況、糧食單產(chǎn)等因素測算劃定的?？紤]到復種指數(shù)，18億畝耕地對應每年的農(nóng)作物播種面積為24億畝。其中，糧食播種面積約17億畝，其余用于棉、油、糖、菜等種植。

從另一個角度看，我國糧食畝均單產(chǎn)不到800斤，以17億畝的播種面積計算，對應的產(chǎn)量是1.3萬億斤以上，這正是目前糧食產(chǎn)量所站穩(wěn)的臺階。近年來，我國進口大量農(nóng)產(chǎn)品，等于變相利用國外耕地。以進口量最大的大豆為例，2021年進口9652萬噸，如國內(nèi)生產(chǎn)，以畝產(chǎn)130公斤計算，需要7億多畝播種面積?？紤]到糧食需求還在增長，紅線已退無可退。

18億畝只是個概數(shù)，其實際指向也是與時俱進。國家“十一五”規(guī)劃期間提出耕地紅線保持18億畝，“十二五”規(guī)劃上升為18.18億畝，“十三五”規(guī)劃明確保持在18.65億畝。耕地紅線數(shù)據(jù)的變化，反映出國家對耕地保護的目標在持續(xù)加壓。

新中國成立后，耕地保護幾經(jīng)波折，在不同時期應對不同矛盾，為實施耕地保護作出大量努力。

當年在“以糧為綱”的大背景下，耕地保護受到重視。朱道林回憶，上世紀50年代至70年代，農(nóng)墾制度得到充分發(fā)展，各地還大規(guī)模開墾了陡坡地做梯田，耕地規(guī)模有所發(fā)展。

1978年，安徽鳳陽縣小崗村探索“包產(chǎn)到戶”，農(nóng)村改革拉開大幕。1979年小崗生產(chǎn)隊糧食產(chǎn)量相當于1955年到1970年產(chǎn)量總和。這個時期，農(nóng)民對耕地有了新的保護意識——保耕地就是保飯碗、保收入。然而，也是從此開始，農(nóng)村經(jīng)濟飛速發(fā)展，農(nóng)民的住宅需求日益旺盛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村紛紛開辦，亂占耕地問題開始出現(xiàn)。1981年，國務院下發(fā)《關于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》對此作出規(guī)范。