【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 李曉兵】

2019年10月28日至31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議在京舉行，全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。其中在港澳特區(qū)“一國兩制”問題上，全會提出，必須嚴(yán)格依照憲法和基本法對香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)實行管治，維護香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定。建立健全特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制。

中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議，于2019年10月28日至31日在北京舉行。中央政治局主持會議。 新華社記者 申宏 攝

關(guān)于“建立健全特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制”這樣一種表述，是第一次出現(xiàn)在中共中央全會的文件之中，如何理解和認(rèn)識這一新的表述，以及這一表述背后的基本考量？這里提供兩個方面的分析和思考：

其一就是香港特區(qū)“修例風(fēng)波”在過去四個多月的時間里持續(xù)蔓延、暴力活動不斷升級，揭示了香港特區(qū)于過去22年在“一國兩制”實踐過程中在維護國家安全方面存在的諸多問題和挑戰(zhàn)；

其二則是澳門特區(qū)在過去20年的時間里，在建立健全維護國家安全法律制度和執(zhí)行機制方面的種種努力和探索，及積累的相關(guān)經(jīng)驗，對于澳門特區(qū)在“一國兩制”實踐過程中保持社會秩序穩(wěn)定和政治過程穩(wěn)健運作具有基本意義和價值。

“修例風(fēng)波”暴露香港特區(qū)國家安全問題隱患

“修例風(fēng)波”在香港持續(xù)蔓延四個多月，暴力活動不斷升級，這其中所暴露出來的一個基本問題就是，香港內(nèi)部激進的政治力量和外部政治勢力進行深度勾連和頻繁互動，以至于可以把香港變成一個“戰(zhàn)場”，變成一個中國和外部政治力量持續(xù)較量反復(fù)博弈的前沿陣地。

內(nèi)動聯(lián)動使得外部力量介入特區(qū)治理成為可能，外部力量也試圖借此影響中國整體發(fā)展進程，包括“一帶一路”倡議的推進、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的落實，等等。特別是香港內(nèi)部激進政治力量和臺灣島內(nèi)的“獨派”力量展開協(xié)同聯(lián)動，形成兩個側(cè)翼配合外部政治勢力和中國正面沖突，這樣一種戰(zhàn)略態(tài)勢極大威脅、挑戰(zhàn)了國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。

香港“修例風(fēng)波”如果沒有鬧得這么大、亂得這么狠、波及面這么廣、持續(xù)時間這么長，那么我們在特別行政區(qū)的國家安全問題上可能也就不會有這么深刻的理解和認(rèn)識，乃至促使我們下決心來解決這一問題。實際上，香港問題已困擾了20多年，可以說從香港回歸之初一直到今天，國家安全問題一直深深地制約和影響香港特區(qū)治理及“一國兩制”的實踐。

香港特別行政區(qū)基本法第23條規(guī)定：

“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區(qū)進行政治活動，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯(lián)系。”

這條規(guī)定屬于授權(quán)性規(guī)定，即全國人大通過基本法授權(quán)香港特別行政區(qū)可以從本體的實際情況出發(fā)，自行制定有關(guān)法律，用以懲處危害國家安全的行為。同時，這一條也是一項指令性規(guī)定，即要求香港特別行政區(qū)作為地方區(qū)域在高度自治的情況下要履行憲制責(zé)任，通過積極作為來制定相關(guān)法律維護國家安全。

然而，在香港特區(qū)成立之后，特區(qū)政府和立法會未能抓住歷史機會在國家安全立法這一重要問題上實現(xiàn)重大突破。董建華先生作為香港特區(qū)首任行政長官，在2002年至2003年期間曾積極推動《基本法》23條立法工作，但是在公眾咨詢過程中卻引起了巨大的爭議，甚至引發(fā)了2003年7月1日有50萬市民參與的大游行。后來，立法會部分建制派議員在該法案表決前臨時轉(zhuǎn)變立場，導(dǎo)致香港特區(qū)政府判斷不能在立法會表決過程中得到足夠的支持票，最終決定放棄在立法會闖關(guān)的努力。

而且，香港特區(qū)成立之初在國家安全立法問題上的努力，實際上還導(dǎo)致了一場嚴(yán)重的“憲制危機”。保安局局長葉劉淑儀在“2003年香港七一游行”之后不久，即向董建華特首提出辭職申請并獲得批準(zhǔn)，董建華迫于形勢，在2003年9月5日宣布決定撤回《國家安全（立法條文）條例草案》，重新檢討有關(guān)立法工作，向社會各界作充分咨詢。在此事暫告一段落之后，董建華以個人健康狀況為由向中央政府提交了辭去行政長官職務(wù)的報告。自此，國家安全立法幾乎成為香港特區(qū)的一個敏感立法問題，歷屆特區(qū)政府在此問題上都表現(xiàn)出了極度克制和高度審慎。

葉劉淑儀作為香港首位出掌紀(jì)律部隊的女性及首位女保安局長，在其辭職后發(fā)表的聲明中曾指出：

有關(guān)落實基本法第23條以保障國家安全的立法工作，未能如期完成，我雖然感到十分遺憾，但作為一個中國人及身為保安局局長，實有責(zé)任推動這項神圣的工作。我適逢機會，在任內(nèi)能參與這項艱巨的歷史任務(wù)，我深感光榮。在制訂有關(guān)條例草案時，我們已力求在維護國家安全及保障人權(quán)自由兩方面，取得適當(dāng)?shù)钠胶?。我深信草案在政府提出的各項修正后，既能維護國家安全，亦毫不影響香港人的人權(quán)和自由。我堅信我們過去十個月的努力，已為日后通過有關(guān)條例奠定良好基礎(chǔ)。我相信我的繼任人，定能早日完成立法工作。

林鄭月娥與葉劉淑儀（資料圖/港媒）

然而，基本法第23條所規(guī)定的特區(qū)自行制定國家安全立法的憲制責(zé)任一直未能得到履行，而且還留下嚴(yán)重后遺癥，反對派不僅將鼓動民眾大規(guī)模上街、街頭抗?fàn)幾兂勺璧K特區(qū)政府施政的手段，也讓香港特區(qū)歷屆政府在處理公共事件時更加束手束腳，在重啟23條立法問題時猶豫不決。

而今，香港特區(qū)修訂《逃犯條例》的過程，某種意義上是對國家安全立法問題的一個警示和提醒。特區(qū)政府修訂《逃犯條例》和《刑事事宜相互法律協(xié)助條例》，這一立法活動合情合理合法，都能被反對派利用并掀起如此大的波瀾，那么，如果香港特區(qū)政府再次啟動23條立法，勢必更容易挑動各方的敏感神經(jīng)。

實際上，香港特區(qū)內(nèi)部激進的政治力量和外部政治勢力一直在尋找各種各樣的機會，以進行政治動員或反撲。不管是廣深港高鐵“一地兩檢”合作安排的本地立法問題、立法會多名議員被取消參選資格問題，還是讓香港特區(qū)陷入管治困局的逃犯條例修訂活動、香港特區(qū)制定本地國歌立法問題等，這些議題都完全可能被反對派借題發(fā)揮，成為讓香港特區(qū)陷入混亂的引爆點或?qū)Щ鹁€。

這實際上是一個不得不面臨的矛盾和難題，國家安全立法所要解決的基本問題就是要預(yù)防特別行政區(qū)出現(xiàn)這種管治困局和憲制危機，起到“防火墻”的作用。如果在國家安全立法問題上不能實現(xiàn)突破，沒有建立健全的法律制度和成熟的運作機制，那么外部政治勢力和特區(qū)內(nèi)部的激進政治力量隨時可以內(nèi)外聯(lián)動，攪亂一池春水。對于這個懸而未決的重大憲制責(zé)任問題，現(xiàn)實情況迫使中央政府和特區(qū)政府必須下定決心來徹底解決，包括尋找多種方案落實國家安全的法律制度設(shè)計和相關(guān)的機制安排。

2017年5月27日，在慶祝香港回歸20周年的歷史時刻，全國人大常委會辦公廳在人民大會堂召開紀(jì)念香港基本法實施20周年座談會，全國人大常委會委員長張德江在講話中特別談道：“香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)切實履行基本法關(guān)于立法維護國家安全的憲制性責(zé)任，堅決遏制任何危害國家統(tǒng)一的行為和活動，真正擔(dān)負(fù)起維護國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的責(zé)任，維護特別行政區(qū)的長治久安?！?

2018年4月15日，在第三個全民國家安全教育日之際，香港曾專門舉辦首次全民國家安全教育日研討會。林鄭月娥在出席當(dāng)日活動致辭時表示，香港是中國不可分離的一部分，有責(zé)任維護國家安全，這也與香港本身利益完全一致。希望研討會能消除香港市民對國家安全的一些誤解，以全民國家安全教育日為契機，深入開展有關(guān)國家安全的宣傳教育，切實增強香港大眾的國家安全意識，動員各界在各自的范疇內(nèi)做好維護國家安全的工作。

2019年4月15日，香港又舉辦第二屆“全民國家安全教育日”研討會，林鄭月娥在致辭中表示，國家安全是安邦定國的重要基石和人民美好生活的最佳保障。在新時代國家改革開放進程中，香港要更加積極主動參與國家治理實踐，也必須努力提高市民的國家安全意識。

“其中，根據(jù)基本法，特區(qū)政府有憲制責(zé)任就基本法第 23 條訂定法例，以維護國家安全。我過去已多次公開表示我的立場，就是權(quán)衡輕重、謹(jǐn)慎行事，嘗試創(chuàng)造有利立法的社會環(huán)境，讓香港社會可以正面地處理這個對特區(qū)的憲制要求。我們會繼續(xù)向這個方向邁進?！?

由于在國家安全立法方面未能實現(xiàn)制度建設(shè)和機制安排上的重大突破，特區(qū)政府只能另辟蹊徑，找出變通的辦法來實現(xiàn)這一目標(biāo)。

2018年9月24日，香港特區(qū)政府刊憲，保安局局長李家超根據(jù)《社團條例》第8（2）條賦予保安局局長的權(quán)力作出命令，禁止“香港民族黨”在香港繼續(xù)運作，該命令經(jīng)在憲報刊登之后即行生效。這是香港特區(qū)成立二十多年以來第一次援引《社團條例》的規(guī)定處理主張“港獨”的政治性團體，堪稱香港禁止“港獨”政治性團體第一案，為特區(qū)治理創(chuàng)制出憲制慣例，也為取締其他宣揚“港獨”的極端激進政治組織確立原則和模式。

香港保安局局長李家超（圖/港媒）

香港警方在致保安局局長李家超的信件中指出，“一國兩制”是香港特區(qū)建立的根本憲制秩序核心，特區(qū)政府有義務(wù)積極維護國家安全、公共安全、公共秩序以及公眾的權(quán)利與自由，特區(qū)政府不會也不能等到刑事罪行、暴力、違法行為或引發(fā)暴力的政治運動發(fā)生后才采取行動，否則會被視為容忍這些不合法行為。

澳門特區(qū)在國家安全立法方面的實踐經(jīng)驗

《澳門特別行政區(qū)基本法》第23條規(guī)定：

“澳門特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區(qū)進行政治活動，禁止澳門特別行政區(qū)的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯(lián)系?！?

澳門于2003年初展開23條立法的起草工作，但由于香港在23條立法方面遭遇重大困難，為穩(wěn)妥起見，澳門將23條立法相應(yīng)延期。

2004年，何厚鏵在競選第二任特首時曾明確承諾，當(dāng)選連任后即啟動為基本法23條立法的程序。

2007年6月20日，澳門特區(qū)政府在公布的《澳門特別行政區(qū)二零零七——二零零九年度公共行政改革路線圖》的內(nèi)容中明確提出“落實基本法有關(guān)第二十三條的立法工作”。

2008年10月22日，行政長官何厚鏵舉行新聞發(fā)布會，宣布澳門特區(qū)政府根據(jù)《澳門基本法》第23條的規(guī)定完成了《維護國家安全法》（草案）的草擬工作，并展開為期四十天的公開咨詢，這意味著特區(qū)政府全面展開《維護國家安全法》的立法工作。

何厚鏵還特別指出：

“維護國家的主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整和安全，是基本的憲政責(zé)任。為了貫徹‘一國兩制’的方針，國家并沒有把內(nèi)地的相關(guān)法律直接延伸到澳門特區(qū)實施，而是透過《澳門基本法》授權(quán)澳門特區(qū)自行立法，這是國家對澳門特區(qū)和全體澳門居民的高度信任。自行立法維護國家安全，是特區(qū)全面貫徹落實《澳門基本法》的必要舉措，亦是特區(qū)政府理所當(dāng)然、責(zé)無旁貸的憲政責(zé)任。”

澳門首任特首何厚鏵（任期1999年—2009年）（資料圖/CCTV）

2009年1月6日，《維護國家安全法》（草案）在澳門立法會一般性通過。2月25日，立法會細(xì)則性討論及表決《維護國家安全法》法案。在經(jīng)行政長官簽署并經(jīng)刊憲后翌日（即2009年3月3日）正式生效。

《維護國家安全法》的制定頒布填補了澳門在這一領(lǐng)域的立法真空，與香港因為23條立法而引發(fā)的社會動蕩相比，澳門的《維護國家安全法》為解決此問題提供了成功的例證，為“依法治澳”和在此領(lǐng)域的“依法施政”提供了基本的法律依據(jù)，這既照顧到了澳門特別行政區(qū)的特殊性，又更好地落實了“一國兩制”原則。

正如澳門政府就《維護國家安全法》完成立法程序的聲明中所指出：

“特區(qū)政府一貫認(rèn)為，自行立法維護國家安全，是特區(qū)全面貫徹落實《澳門基本法》的必要舉措，亦是特區(qū)政府和立法會理所當(dāng)然、責(zé)無旁貸的憲制責(zé)任?！毒S護國家安全法》在今天順利通過，終于填補了澳門特區(qū)在相關(guān)法律方面的空白。廣大市民在立法過程中所凝聚和展現(xiàn)出來的愛國愛澳情懷，亦將成為特區(qū)持續(xù)團結(jié)進步的重要精神財富。特區(qū)政府重申，特區(qū)政府將繼續(xù)嚴(yán)格依法施政，務(wù)必使《澳門基本法》所規(guī)定的居民的基本權(quán)利和自由，包括言論、新聞、出版等自由，得到充份的保障，確保在維護國家安全和保障居民基本權(quán)利和自由之間，取得適當(dāng)?shù)钠胶??！?

《維護國家安全法》的制定不僅為澳門特區(qū)政府依法施政和特區(qū)治理提供了法律依據(jù)并樹立了信心，也確立了中央政府與澳門特區(qū)之間的政治互信。

2017年4月15日，第二個“全民國家安全教育日”之際，澳門法律工作者聯(lián)合會專門舉行“國家安全教育座談會”，討論推動澳門《維護國家安全法》更好地貫徹實施。澳門中聯(lián)辦副主任陳斯喜指出，雖然《國家安全法》沒有列入澳門基本法附件三，不屬于在澳門特別行政區(qū)實施的全國性法律，但是根據(jù)基本法以及澳門特區(qū)《維護國家安全法》的相關(guān)規(guī)定，維護國家安全是澳門居民的憲制責(zé)任和必須履行的法律義務(wù)，也是推進“一國兩制”的必然要求。

事實上，基于國家安全所面臨的新形勢和新任務(wù)，確立和落實總體國家安全觀已經(jīng)成為我國在新的歷史時期和發(fā)展階段對于國家安全的全新要求。維護國家安全是特別行政區(qū)的憲制責(zé)任，隨著港澳特別行政區(qū)“一國兩制”實踐的不斷豐富和深化，在國家安全問題上也需要不斷地進行再認(rèn)識，相關(guān)的法律制度也需要根據(jù)新的情況進行完善。

2018年9月3日，澳門特區(qū)政府公報刊登了第22/2018號行政法規(guī)《澳門特別行政區(qū)維護國家安全委員會》，并規(guī)定該行政法規(guī)自公布后滿三十日起生效。其核心內(nèi)容主要是設(shè)立澳門特別行政區(qū)維護國家安全委員會，承擔(dān)統(tǒng)籌及協(xié)調(diào)澳門特別行政區(qū)維護國家主權(quán)、安全及發(fā)展利益的基本職責(zé)。

2018年10月5日，澳門特區(qū)行政長官、維護國家安全委員會主席崔世安在政府總部召開了委員會首次全體會議，會議就澳門維護國家安全的制度和組織建設(shè)工作進行討論，為澳門特區(qū)開展維護國家安全工作提供方向性指引。

澳門特區(qū)現(xiàn)任行政長官崔世安（資料圖/澳門媒體）

從澳門特區(qū)立法會制定實施《維護國家安全法》到澳門特區(qū)行政會通過《澳門特別行政區(qū)維護國家安全委員會》行政法規(guī)，這是澳門特區(qū)自覺履行憲制責(zé)任，將維護國家安全的基本義務(wù)落實到本地立法，維護國家安全的成功實踐。

《維護國家安全法》的通過實施，意味著基本法第23條立法終于順利通過，使得國家安全問題有了基本的底線與攔網(wǎng)，讓中央政府和澳門特別行政區(qū)的關(guān)系得到協(xié)調(diào)?！栋拈T特別行政區(qū)維護國家安全委員會》的制定和實施，則對進一步落實澳門特區(qū)維護國家安全的憲制責(zé)任在機構(gòu)上提供了保證，完善了澳門特區(qū)維護國家安全的配套機制，構(gòu)建起維護國家安全的相關(guān)體系和運作機制，使決策、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、執(zhí)行、監(jiān)督和效果反饋等環(huán)節(jié)有機結(jié)合，從而依法有效地維護國家安全和澳門的社會福祉，在全面、準(zhǔn)確實施憲法和基本法的基礎(chǔ)上，更有效落實《維護國家安全法》。

總結(jié)

綜上所述，十九屆四中全會公報聚焦推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一主題，在港澳特區(qū)管治問題上作出新的表述，一方面表明中共中央意識到在香港特區(qū)管治方面出現(xiàn)了問題，暴露了短板，同時，也充分展示了中共中央對港澳特區(qū)在國家治理層面勇于承擔(dān)責(zé)任的決心和信心。

新的論述實際上也為港澳特區(qū)管治難題的解決——特別是國家安全立法措施的出臺——提供了多種選擇的可能：既可以充分借鑒澳門的成功經(jīng)驗，也可以鑒于香港特區(qū)一直未能主動承擔(dān)起基本法所賦予的自覺履行國家安全的憲制責(zé)任，現(xiàn)在又出現(xiàn)嚴(yán)重的管治危機，暴露出諸多制度上的漏洞，中央為此不得不出手，從國家治理層面出臺法律制度和完善機制。

在港澳特區(qū)國家安全這一重大問題上，作為執(zhí)政黨，要有歷史緊迫感，也要展示出歷史使命感和責(zé)任感。

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