作者 |高德勝

編輯 |橘長

編者按：9月15日即將來臨，這是美國為斷供華為產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)下的最后期限。同時(shí)，華為CFO孟晚舟也在加拿大被扣600多天。

眾所周知，這是一系列美國刻意操縱的政治打壓。而大眾可能還不太了解的是，這背后是一系列神秘“金融陷阱”的威懾。在《人民日報(bào)》報(bào)道匯豐參與構(gòu)陷的事實(shí)之后，我們更加清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前形勢下，需要防備美國利用金融霸權(quán)實(shí)施更嚴(yán)厲的制裁。

為此，資深金融業(yè)者、經(jīng)濟(jì)學(xué)者高德勝為大橘財(cái)經(jīng)撰稿，詳細(xì)分析美國可能的制裁手段，以及中國企業(yè)、政府層面的應(yīng)對(duì)措施。

（全文約8400字，閱讀時(shí)間25分鐘）

正文如下：

從2018年特朗普政府發(fā)起對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)開始，美國加速對(duì)中國實(shí)施全面遏制，把中國定位為最主要的威脅和戰(zhàn)略競爭對(duì)手，從貿(mào)易、高科技、人員交流、輿論、政治、外交、軍事等各個(gè)領(lǐng)域?qū)χ袊鴺O限施壓。

在中美關(guān)系緊張持續(xù)升溫的情勢下，中國企業(yè)在全球化過程中遭遇美國的打壓和限制，不僅面臨供應(yīng)鏈?zhǔn)茏璧默F(xiàn)實(shí)困境，來自美國制裁引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)也在上升。對(duì)此，從企業(yè)到國家層面均應(yīng)高度警惕，未雨綢繆，做好防范和應(yīng)對(duì)安排。

01

美國“實(shí)體清單”在不斷拉長

8月17日，美國商務(wù)部發(fā)布進(jìn)一步限制華為的禁令，另有21個(gè)國家的38家華為子公司被列入美國商務(wù)部的實(shí)體清單。這是美國對(duì)華為供應(yīng)鏈進(jìn)行圍堵的又一次升級(jí)，對(duì)華為“斬草除根”的意圖一覽無遺。

任正非曾經(jīng)坦言，“意識(shí)到美國政治家要華為死”。美國為什么必欲置華為于死地？美國司法部長巴爾在一次演講中，毫不掩飾地道出真實(shí)原因：5G技術(shù)處于未來技術(shù)和工業(yè)世界的中心，中國在5G技術(shù)的領(lǐng)先優(yōu)勢，挑戰(zhàn)了美國在科技方面的領(lǐng)先地位。而且“中國領(lǐng)先會(huì)讓美國失去制裁的權(quán)力！”

華為的境遇，是中國科技企業(yè)在崛起過程中遭受美國霸凌主義和不公平打壓的一個(gè)縮影。只要中國企業(yè)在某一領(lǐng)域展現(xiàn)出領(lǐng)先的趨勢，美國就毫不猶豫祭出限制和制裁大棒。至今已經(jīng)超過275家中國企業(yè)和機(jī)構(gòu)被列入“實(shí)體清單”，而且還在不斷拉長。

列入美國貿(mào)易“實(shí)體清單”，對(duì)相關(guān)企業(yè)的供應(yīng)鏈帶來限制，包括從美國進(jìn)口任何商品、技術(shù)和軟件服務(wù)，從第三國進(jìn)口任何美國原產(chǎn)商品、技術(shù)或軟件，都必須取得美國政府的許可才能提供。這不僅意味著來自美國的出口斷供，第三國的供應(yīng)商，只要涉及到美國技術(shù)、設(shè)備，也將被迫斷供。

為什么美國的貿(mào)易“實(shí)體清單”有如此巨大的威懾力？因?yàn)橐坏┻`反美國的貿(mào)易禁令，涉事企業(yè)將被美國政府處以巨額罰款、禁止與美國企業(yè)交易等行政處罰和刑事處罰，還會(huì)面臨美國財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）更加嚴(yán)格的金融制裁。

目前看，被美國商務(wù)部“實(shí)體清單”制裁的中國企業(yè)，尚僅限于供應(yīng)鏈?zhǔn)茏瑁袊髽I(yè)仍可通過尋求不涉及美國技術(shù)的其它渠道或國產(chǎn)技術(shù)滿足其供應(yīng)鏈需求。但如果被美國實(shí)施金融制裁，那將直接面臨資產(chǎn)被凍結(jié)或扣押、國際貿(mào)易結(jié)算和跨境資金流動(dòng)被阻斷、跨境金融服務(wù)受限等嚴(yán)重后果。

美國出于維護(hù)其經(jīng)濟(jì)霸權(quán)、科技霸權(quán)的目的，完全不顧國際道義、市場規(guī)則，暴露出赤裸裸的霸凌主義嘴臉。在當(dāng)前所有已拿出來的打壓措施之后，他們還很可能使出最后的看家本領(lǐng)，祭出金融制裁的大殺器。中國跨國企業(yè)必須保持底線思維和前瞻思維，對(duì)可能的金融制裁風(fēng)險(xiǎn)保持充分估計(jì)和警惕。

02

金融制裁成了美國一項(xiàng)“超級(jí)特權(quán)”

說到美國的金融制裁，不得不提到美國財(cái)政部境外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC），這是美國實(shí)施金融制裁的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。2001年“9·11”事件后，美國政府頒布《愛國者法案》，授權(quán)財(cái)政部采取“特別措施”，賦予其控制、管理金融流通活動(dòng)的權(quán)力，尤其是針對(duì)境外人士或與相關(guān)實(shí)體有關(guān)的金融活動(dòng)，并授權(quán)其對(duì)可疑財(cái)產(chǎn)予以扣押或凍結(jié)。

OFAC根據(jù)美國相關(guān)法律以及國家安全和外交政策，對(duì)各類金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控和評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果不定期發(fā)布一系列制裁名單，并與司法部一道，將制裁的對(duì)象擴(kuò)展到全球的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在制裁措施上，除了凍結(jié)資產(chǎn)、禁止交易，還包括限制或禁止進(jìn)入美國金融市場、禁止美國金融機(jī)構(gòu)提供金融服務(wù)等，將被制裁者隔絕于國際金融體系之外。

對(duì)誰實(shí)施制裁？OFAC制裁有三大類，分別針對(duì)特定國家、特定人員和特定項(xiàng)目。

第一類是針對(duì)特定國家的制裁，比如近年來美國對(duì)伊朗、委內(nèi)瑞拉、俄羅斯、古巴等國家的持續(xù)施壓。

對(duì)伊朗的制裁。美國對(duì)伊朗實(shí)施全面制裁，除了凍結(jié)資金等方式外，還升級(jí)至切斷SWIFT對(duì)伊朗國際貿(mào)易結(jié)算通道進(jìn)行封鎖等。2012年2月，伊朗中央銀行、其他金融機(jī)構(gòu)和伊朗政府在美國的所有資產(chǎn)遭到凍結(jié)，美元支付結(jié)算通道被關(guān)閉。美國同時(shí)向他國金融機(jī)構(gòu)發(fā)出警告，不得與伊朗央行有業(yè)務(wù)往來，否則將一并受到金融制裁。伊朗進(jìn)出口業(yè)務(wù)基本陷于停滯，石油出口受到重創(chuàng)。2018年5月以來，美國政府單方面退出伊核協(xié)議，宣布對(duì)伊朗實(shí)施最高級(jí)別經(jīng)濟(jì)制裁，覆蓋能源、金融、汽車等多個(gè)領(lǐng)域，并重點(diǎn)針對(duì)伊朗原油出口。

對(duì)俄羅斯的制裁。自2014年“克里米亞危機(jī)”以來，美國對(duì)俄羅斯發(fā)起持續(xù)多輪金融制裁，制裁對(duì)象包含俄羅斯政府高官、能源公司、金融機(jī)構(gòu)、軍工企業(yè)等。制裁措施包括凍結(jié)被制裁對(duì)象在美資產(chǎn)，禁止美國實(shí)體與個(gè)人與被制裁對(duì)象開展任何交易等。

第二類為針對(duì)“特別指定國民和被封鎖人員名單”（specially designated nationals and blocked persons list，SDN）的制裁。列入SDN名單的包括金融機(jī)構(gòu)、相關(guān)實(shí)體、船舶及個(gè)人，美國企業(yè)不得與這些實(shí)體或個(gè)人開展商貿(mào)活動(dòng)，也不得使用美元金融服務(wù)。如果美國金融機(jī)構(gòu)給被制裁的實(shí)體轉(zhuǎn)賬，則其錢款將被凍結(jié)。由于美元在國際貿(mào)易和金融中的主導(dǎo)地位，一旦被列入美國財(cái)政部SDN名單，各國金融機(jī)構(gòu)均無法為該個(gè)人和實(shí)體提供金融服務(wù)。

第三類為基于項(xiàng)目的制裁，如涉及所謂“大規(guī)模殺傷性武器”等。

通過什么渠道實(shí)施制裁？銀行和支付清算機(jī)構(gòu)是美國金融制裁實(shí)施的主要渠道，也是金融制裁得以實(shí)現(xiàn)的載體。其中，銀行是國際資金流動(dòng)的重要通道，也是OFAC的重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，負(fù)責(zé)具體實(shí)施OFAC所要求的資產(chǎn)凍結(jié)、禁止或限制制裁對(duì)象在美國銀行體系內(nèi)的金融活動(dòng)等。銀行也有責(zé)任和義務(wù)向OFAC報(bào)送可疑資金流動(dòng)和交易信息。

支付清算機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)切斷被制裁者獲取和使用美元的渠道。主要包括兩大系統(tǒng)：一是美元清算系統(tǒng)（聯(lián)邦電子資金轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)Fedwire、紐約清算所同業(yè)支付清算系統(tǒng)CHIPS、自動(dòng)清算中心ACH等），對(duì)被制裁者相關(guān)的交易進(jìn)行篩查攔截，或凍結(jié)相關(guān)資產(chǎn)；二是國際銀行結(jié)算通道，主要是環(huán)球銀行間金融電訊協(xié)會(huì)（SWIFT），在美國政府要求下，它可以拒絕為被制裁者提供國際結(jié)算服務(wù)，使得被制裁者無法參與美元體系交易。

關(guān)于SWIFT（環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)），有必要做些知識(shí)普及。它是全球銀行業(yè)資金結(jié)算的通道，是國際銀行同業(yè)為統(tǒng)一資金結(jié)算支付通道、標(biāo)準(zhǔn)和語言而成立的全球性合作組織，運(yùn)營著覆蓋全球的金融報(bào)文網(wǎng)絡(luò)，總部位于比利時(shí)。SWIFT系統(tǒng)并不處理銀行間的資金清算，而是類似于金融機(jī)構(gòu)間的郵政系統(tǒng)。各家銀行機(jī)構(gòu)在SWIFT系統(tǒng)中擁有一個(gè)唯一的代碼，可以視為它們的郵編，SWIFT系統(tǒng)即是它們之間的郵差，將銀行間溝通資金轉(zhuǎn)賬的信息互相傳遞。目前全球幾乎所有跨境支付交易都需要通過SWIFT系統(tǒng)來提供金融報(bào)文。

雖然SWIFT是獨(dú)立的國際組織，但美國政府對(duì)美元結(jié)算的交易有管轄權(quán)，而美元支付在SWIFT系統(tǒng)中份額是最大的，因此美國能夠在事實(shí)上對(duì)SWIFT施加影響，并要求其配合美國政府實(shí)施相關(guān)制裁決定。一旦有金融機(jī)構(gòu)被切斷SWIFT系統(tǒng)，那么該機(jī)構(gòu)不僅無法通過美元進(jìn)行跨境資金交易，也無法通過歐元、日元和人民幣等其他貨幣進(jìn)行跨境交易，這家機(jī)構(gòu)的跨境交易業(yè)務(wù)基本宣告癱瘓。如2018年11 月，SWIFT在美國的壓力下切斷了伊朗央行及多家伊朗銀行的服務(wù)。

制裁的“長臂管轄”。美國金融制裁之所以能對(duì)全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生效力，不僅在于美國在全球金融體系的絕對(duì)主導(dǎo)地位，還在于其主張的域外管轄突破了一國法律僅限于該國境內(nèi)的一般規(guī)定，美國有關(guān)法律明確規(guī)定對(duì)境外當(dāng)事人或行為具有法律效力，使得美國法律對(duì)境外實(shí)體產(chǎn)生了法律管轄權(quán)。

二級(jí)制裁。通常一級(jí)制裁是指適用于管轄所有美國政府可以施加控制的美國居民和實(shí)體，以及其境內(nèi)的外國個(gè)人和實(shí)體。所謂二級(jí)制裁，主要是指限制非美國金融機(jī)構(gòu)與被制裁者在美國境外進(jìn)行金融交易或向其提供金融服務(wù)，并對(duì)違反此項(xiàng)禁止性規(guī)定的非美國金融機(jī)構(gòu)實(shí)行制裁。由于外國金融機(jī)構(gòu)不在美國執(zhí)法機(jī)關(guān)的實(shí)際管轄之下，美國政府的二級(jí)制裁措施通常有兩種方式：一是將有關(guān)外國金融機(jī)構(gòu)列入黑名單，予以罰款；二是直接禁止有關(guān)外國金融機(jī)構(gòu)通過美國銀行及海外分支機(jī)構(gòu)辦理業(yè)務(wù)、開立或維持美國賬戶、進(jìn)行資金清算等。對(duì)于違反相關(guān)制裁規(guī)定的金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人，可能面臨從罰款到禁止與美國開展業(yè)務(wù)、扣押資產(chǎn)的嚴(yán)重處罰，甚至?xí)媾R刑事訴訟。二級(jí)制裁作為美國金融制裁框架內(nèi)的嚴(yán)厲手段，意在促使制裁對(duì)象被國際社會(huì)完全孤立。

國外金融機(jī)構(gòu)被處罰的典型案例：

2014年，法國巴黎銀行，被指控利用美國金融系統(tǒng)為蘇丹、伊朗、古巴轉(zhuǎn)移資金且金額巨大，被處以罰款89.7億美元巨款，沒收財(cái)產(chǎn)，集團(tuán)首席運(yùn)營官、首席合規(guī)官等在內(nèi)的13名高管被解雇，涉案的紐約分行及其它機(jī)構(gòu)暫停美元清算業(yè)務(wù)一年。

2015年，德意志商業(yè)銀行，被指控多年利用美國金融系統(tǒng)為古巴、伊朗、蘇丹等受制裁國家轉(zhuǎn)移資金并涉洗錢活動(dòng)，被處以17億美元罰款。

2018年，法國興業(yè)銀行，被指控違反伊朗、古巴及其它國家制裁禁令，長期隱瞞事實(shí)，導(dǎo)致數(shù)十億美元違法資金經(jīng)過美國金融系統(tǒng)流轉(zhuǎn)，被處罰13億美元。

2019年，渣打銀行，被指控與伊朗等國家進(jìn)行非法金融交易，被處罰11億美元。

中國企業(yè)和個(gè)人也正在成為美國金融制裁的目標(biāo)：

截至2020 年6月，中國共有178名個(gè)人和實(shí)體被美國列入SDN名單，其中 2017年之后新增加127名，約占總數(shù)的70%。

2012年，中國某銀行因涉伊朗業(yè)務(wù)被列入OFAC制裁名單，被切斷與美國金融市場的聯(lián)系，被迫收縮國際業(yè)務(wù)。

2020年7月，美國財(cái)政部宣布對(duì)我國新疆自治區(qū)4名現(xiàn)任和前任政府官員及新疆自治區(qū)公安廳實(shí)施制裁；8月，宣布對(duì)我國4名政府涉港官員和7名香港政府官員實(shí)施制裁，同時(shí)威脅將制裁與這些個(gè)人有聯(lián)系的金融機(jī)構(gòu)。

2020年9月3日，美國財(cái)政部將6家中國公司和2個(gè)中國個(gè)人列入SDN制裁名單，其中5家位于中國香港，1家位于中國上海，理由是這些實(shí)體參與了伊朗石油化工產(chǎn)品的銷售與運(yùn)行活動(dòng)。這6家公司是因?yàn)榕cSDN名單中受到次級(jí)制裁的實(shí)體發(fā)生業(yè)務(wù)（即使是非美元業(yè)務(wù)）而遭到制裁。

綜上所述，美國是全球金融制裁發(fā)起最頻繁、執(zhí)法最嚴(yán)厲的國家。金融制裁成為美國一個(gè)“超級(jí)特權(quán)”，它源于美元在全球經(jīng)濟(jì)金融中的主導(dǎo)地位?！伴L期以來，美元的主導(dǎo)地位給美國帶來許多好處——為美國政府、企業(yè)和消費(fèi)者提供幾乎無限的廉價(jià)資金；以及實(shí)施有效的國際制裁的能力，因?yàn)槊涝闹鲗?dǎo)地位意味著沒有公司愿以高昂懲罰為代價(jià)去違抗它?！笨偛课挥趥惗氐闹菐臁皻W洲改革中心”如此評(píng)價(jià)美國的金融制裁。

美國的金融制裁有貨幣監(jiān)管和治理的合理成分。美元作為主權(quán)貨幣，在管理過程中，需要建立相應(yīng)的制度、規(guī)范和規(guī)則，當(dāng)然會(huì)涉及到限制使用的問題，以保證美元體系的有序運(yùn)行。但是，美國基于長臂管轄、二級(jí)制裁的霸權(quán)和單邊原則，則使這種治理的權(quán)利泛化和濫用，使美國制裁成為國際金融體系中一種不平等的權(quán)力，并淪為美國政治和國家利益的一種工具。

美國政府將制裁工具政治化、武器化，濫用國家安全和反恐怖名義，肆意揮舞制裁大棒，作為打壓戰(zhàn)略對(duì)手、競爭對(duì)手、推行強(qiáng)權(quán)政治的武器，嚴(yán)重?fù)p害國際經(jīng)貿(mào)體系其它各方的利益，增加了全球經(jīng)濟(jì)金融活動(dòng)的成本，招致各國廣泛非議和反對(duì)。在中美緊張關(guān)系持續(xù)升溫的形勢下，中資企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)涉外業(yè)務(wù)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)在明顯上升，增大了我國經(jīng)濟(jì)金融安全的威脅。